CONCLUSION DU PREMIER CHAPITRE
L'utilisation et le maniement des deniers publics est à
ce titre un exercice courant, aboutissant à terme au
désintéressement du cocontractant de l'entreprise publique et
devant nécessairement faire l'objet d'un contrôle des
opérations budgétaires y afférentes. Au Cameroun, l'organe
juridictionnel habilité à procéder à ce
contrôle de régularité des comptes est la Chambre des
comptes de la Cour suprême, tandis que le juge pénal surveille la
véracité des opérations.
La Cours des comptes communautaires est, à
côté du dispositif de surveillance multilatérale, l'autre
structure permanente de contrôle supranational construite par le
mouvement de réforme lancé par les pouvoirs publics de la CEMAC,
sur la structure de contrôle de la dépense publique.
Consubstantielle à la Cour de justice communautaire comme juridiction
des comptes, cette Cour a reçu pour mission d'assurer le contrôle
des comptes de l'union en vérifiant les comptes de la communauté
et en s'assurant de la bonne gestion financière de celle-ci, par un
contrôle sur pièces.
- 108 -
CHAPITRE II : LE RENFORCEMENT DU CONTROLE POLITIQUE
DES FINANCES PUBLIQUES DANS LES OPERATIONS CONTRACTUELLES
Pour garantir l'efficacité du contrôle
contractuel des finances publiques des entreprises publiques, il est important
que certains acteurs jouent pleinement leur rôle en matière de
contrôle. La tendance est celle de l'implication des organismes
politiques et financiers internationaux dans le processus de
vérification des comptes des entreprises publiques. Cette
ingérence est fondée sur le fait que certaines entreprises
nationales sont hydratées par des fonds extérieurs et
bénéficient d'une assistance technique multilatérale. Le
FMI et la Banque Mondiale, se dressent en acteurs techniques et
stratégiques de la politique de l'Etat en matière de gestion des
entreprises publiques, raison pour laquelle leur contrôle se fait
ressentir quand le besoin de présente.
De l'autre côté, la légitimité du
contrôle parlementaire, qui est d'essence politique, est fondée
sur la nécessité de l'existence d'un contrepoids aux initiatives
de l'exécutif. On ne saurait totalement priver le parlement de
l'initiative législative et de l'initiative budgétaire. Il
intervient dans le contrôle financier-contractuel des entreprises
publiques pour veiller sur la bonne utilisation et sur l'usage rationnel des
subventions inscrites dans le budget général de l'Etat au profit
des entreprises publiques en difficultés (SECTION 1). Au demeurant, la
profusion des mécanismes de contrôle des finances publiques des
entreprises publiques dans la mise en oeuvre des opérations
contractuelles vise à consolider certains objectifs
macroéconomiques par le respect des exigences budgétaires
(SECTION 2).
SECTION 1 : LES ACTIONS POUSSEES DES INSTANCES
POLITIQUES TRANSVERSALES
Le Parlement comme émanation de la souveraineté
du peuple, doit toujours donner son consentement à l'utilisation des
deniers publics et assurer le contrôle de l'usage qui en est fait. Le
contrôle de l'exécution du budget constitue l'une des
articulations fondamentales de l'autorisation classique. Le parlement
contrôle les opérations d'exécution du budget, mais aussi,
il procède à l'évaluation des politiques publiques. Dans
sa mission, le parlement se trouve doter d'outils et de garanties qui lui
permettent d'exercer en toute quiétude, sa tâche notamment, en
matière de contrôle des entreprises publiques (PARAGRAPHE 1). Dans
le même élan, le FMI et la Banque Mondiale s'accentuent à
suivre l'exécution financière des fonds alloués aux
entreprises publiques par des mécanismes particuliers et innovants pour
une traçabilité des opérations financières des
entreprises publiques (PARAGRAPHE 2).
- 109 -
PARAGRAPHE 1 : LE CONTROLE FINANCIER-CONTRACTUEL
DES
PARLEMENTAIRES NATIONAUX
Vu l'importance des crédits mobilisés pour les
dépenses d'investissement qui sont exécutés par voie de
contrats publics, la manière avec laquelle sont programmés ces
crédits intéresse la nation entière par
l'intermédiaire de ses représentants au parlement qui exercent
sur les dépenses publiques un contrôle qualifié de «
politique » instauré par le fameux principe de « la
séparation des pouvoirs », qui génère par voie de
conséquence la soumission de l'exécution au contrôle et
à la surveillance du législatif. En effet, le parlement dispose,
en principe de plusieurs techniques et moyens constitutionnels et légaux
pour exécuter ce contrôle en matière de contrats publics
à savoir : le contrôle a priori et le contrôle a posteriori
du budget. Le parlement par un contrôle a priori, en cours
d'exécution et un contrôle a posteriori du budget assure non
seulement la régularité budgétaire, mais également
la régularité des contrats publics. Deux axes du contrôle
parlementaire méritent d'être élucidés : le
contrôle a priori et en cours d'exécution (A) et le contrôle
à posteriori (B).
A- LE CONTROLE A PRIORI ET EN COURS D'EXECUTION DES
CONTRATS
PUBLICS PAR LE VOTE DU BUDGET.
Le contrôle a priori est celui effectué par le
parlement pendant le vote de la loi de finances. Ainsi, dans le processus
d'élaboration du budget, le parlement contrôle les
prévisions budgétaires et octroie l'autorisation au gouvernement
d'engager les dépenses publiques. C'est d'ailleurs dans ce cadre que les
subventions en faveur aux entreprises publiques pour l'exécution des
contrats publics sont également autorisées (1). Après
avoir autorisé le budget, le parlement doit en effet effectuer le
contrôle de son exécution afin de s'assurer du respect des
prévisions budgétaires initiales. Le contrôle parlementaire
en cours d'exécution du budget ne peut être que ponctuel, car les
représentants de la nation s'emploient à plusieurs tâches
dont le contrôle des finances publiques des entreprises publiques ne
constitue qu'une part infime (2).
1) Le cadre du contrôle a priori
L'autorisation budgétaire donne une valeur juridique
aux dépenses publiques et arrête les éléments de
l'équilibre financier de l'Etat. Aucune dépense ou recette ne
peut être engagée en matière contractuelle si le parlement
n'a pas donné son autorisation par le vote des crédits.
- 110 -
Il s'agit donc d'une prérogative reconnue au parlement
dans les systèmes représentatifs classiques. Sa
consécration par le droit positif camerounais passe par l'article 26
alinéa 2 paragraphe d de la constitution du 18 janvier 1996 qui dispose
que « sont du domaine de la loi : les questions financières et
patrimoniales suivantes (...) le budget ; la création des impôts
et taxes et la détermination de leur assiette du taux et des
modalités de recouvrement de celles-ci (...) ».
La réforme des finances publiques au Cameroun a
accentué le contrôle a priori par le passage de «
l'obligation d'abstention » à laquelle le parlement était
liée, l'évolution des techniques de contrôle semble
conduire celui-ci vers une « obligation d'action ». Le parlement
dispose dorénavant de toutes les informations utiles à un examen
éclairé des projets de dépenses publiques et la
procédure d'adoption est propice à un contrôle efficient du
parlement sur le gouvernement responsable de la préparation du projet de
lois de finances376. le gouvernement a l'obligation de fournir au
parlement chaque année au moment de la session pendant laquelle
s'élabore le budget, en vue de l'examen du projet de loi de finances des
informations sur l'économie nationale, les orientations des finances
publiques et le développement des grands projets d'investissement.
C'est donc à travers les annexes au projet de la loi de
finances de l'année que certains instruments sont mis à la
disposition du parlement. Il s'agit notamment du rapport sur la situation et
les perspectives économiques, sociales et financières de la
nation. Le rapport comprend la présentation des hypothèses de la
loi de finances et des projections y afférentes. Ensuite les annexes
présentant les perspectives d'évolution sur trois ans des
dépenses publiques en tenant compte des projections des
équilibres budgétaires : une annexe présentant les
dépenses de l'Etat par fonction, programme et objectif, avec les
indicateurs de performance qui en sont associés : une annexe explicative
développant pour chaque chapitre, les dépenses d'investissement
et les dépenses courantes pour les deux années
précédentes, l'année en cours et l'année
considérée, par programme au sein des sections fonctionnelles, et
pour chacune d'entre elle, l'état de consommation des autorisations
d'engagement depuis l'origine de chaque programme et les prévisions de
consommation des crédits pour l'année en cours et l'année
considérée par article budgétaire.
Une annexe présentant les dépenses des
administrations et entreprises publiques par chapitre, par section, et
détaillant le montant de l'utilisation des comptes spéciaux au
cours
376 LEKENE DONFACK (E.C.), Finances publiques camerounaises,
op cit p. 356
- 111 -
des deux années précédentes, pour
l'année en cours et les deux années à venir, une annexe
détaillant les projets d'investissement, un état des
opérations financières, une annexe présentant les concours
financiers, une annexe présentant par ministère les informations
relatives à l'évolution des effectifs et de la masse salariale ;
une annexe présentant l'état détaillé de la dette
publique. C'est dans le cadre du contrôle des annexes budgétaires
que les contrats publics mobilisant les ressources budgétaires sont en
principe contrôlés par le parlement avant l'engagement de la
dépense publique. C'est donc dans le contrôle du projet de loi de
finances que sont également contrôlés la capacité
financière de l'Etat à passer tels ou tels projets
d'infrastructures en contrat. Il s'agit donc d'un contrôle qui autorise
les crédits à engager dans les contrats publics.
2) Le contrôle parlementaire en cours
d'exécution des contrats publics.
Il convient au préalable de passer en revue les
modalités du contrôle parlementaire du budget en cours
d'exécution, pour situer à quel niveau les contrats publics
peuvent être mis à contribution. Plusieurs hypothèses
existent et méritent d'être examinées
séparément. Précisons a priori que certaines techniques de
contrôle sont classiques, tandis que d'autres constituent des innovations
de la loi du régime financier de l'Etat et des autres entités
publiques.
Au titre des techniques classiques de contrôle
parlementaire377, relevons avec le règlement intérieur
de l'Assemblée Nationale que « l'Assemblée peut constituer
des Commissions spéciales pour un objet déterminé. La
résolution portant création d'une Commission spéciale fixe
également la procédure à suivre pour la nomination de ses
membres »378. L'objet de la Commission spéciale peut
consister en une enquête sur la gestion financière d'un organisme
public surtout dans le contexte de corruption ambiante dans lequel
évoluent actuellement les administrations publiques. La logique
sous-entend la formation de telles Commissions est semblable à celle qui
préside à la création des Commissions d'enquêtes.
L'article 67 du règlement intérieur de l'Assemblée
Nationale dispose à cet égard qu'« en application de
l'article 35 (1) de la constitution, l'Assemblée nationale peut, par
vote d'une proposition de résolution déposé sur son Bureau
conformément aux dispositions de l'article 26 du présent
Règlement, constituer une Commission d'enquête ».
377Article 67 alinéa 3 du règlement
intérieur « Les Commissions d'enquête sont formées :
378 Article 16 (i) du règlement intérieur.
- 112 -
Elle joue en effet un rôle privilégié dans
le contrôle des activités du gouvernement. De même, le
renforcement de la transparence sur la situation financière publique par
l'information comptable fourni à la représentation nationale une
source d'inspiration abondante pour l'exercice des questions orales et
écrits aux membres du gouvernement. Il est certain que les termes de
l'article 60 du Règlement intérieur selon lesquels « les
Députés à l'Assemblée Nationale peuvent, en
application de l'article 35 de la Constitution, poser aux ministres des
questions orales et écrites relatives aux affaires de leur ressort
». Intègrent les questions concernant les contrats publics.
Les questions ont pour objectif d'assurer un contrôle
détaillé et minutieux de l'action gouvernementale, leur
intérêt variant en fonction des questions
posées379.
Au regard de la modernisation des finances publiques, la
nécessité d'introduire d'autres modes de contrôle
parlementaire s'est faite ressentir dans les finances publiques camerounaises.
Ainsi, de nouvelles techniques du contrôle parlementaire des finances
publiques ont été consacrées à l'effet de renforcer
le dispositif de contrôle en place. L'article 85 (2) de la loi du 11
juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des autres
entités publiques innove en ces termes : « la Commission
chargée des finances désigne chaque année, à
l'ouverture de la première session ordinaire de l'année
législative, un rapporteur général pour les recettes et
des rapporteurs spéciaux chargés des dépenses publiques et
du contrôle de l'usage des fonds publics, y compris des fonds de
développement public ». Il s'agit donc d'un mécanisme de
contrôle de nature à éclairer la représentation
nationale sur l'exécution du budget. Au-delà, les parlementaires
peuvent auditionner les gestionnaires publiques et engager des
procédures juridictionnelles contre ces derniers.
Ainsi, l'article 85 (4) de la loi du 11 juillet 2018 portant
régime financier de l'Etat et des autres entités publiques
précise également à ce sujet que « le parlement
peut désigner des commissions d'enquêtes sur un sujet
intéressant les finances publiques, pour une durée
n'excédant pas 6 mois. Cette durée est renouvelable en tant que
de besoin. Ces commissions disposent des pouvoirs mentionnés à
l'article précédent et dans les conditions prévues par la
loi, elles peuvent se faire assister des personnes de leur choix et
procéder à des auditions. A l'exception du Président de la
République, les personnes dont l'audition est requise ne peuvent refuser
d'y déférer. Toute entrave mise au fonctionnement d'une
commission est
379 AMELLER (M), Les questions, instruments du contrôle
parlementaire. Paris, LGDJ, 1964 ; BIDEGARY Christian, EMERY Claude, « Le
contrôle parlementaire », RDP, 1973, pp. 1633 et s. Voir aussi,
KANKEU Joseph, « Les missions du parlement camerounais : regard sur une
illusion ». Juridis périodique, janvier-févriermars 2008, p.
48.
- 113 -
considérée comme un obstacle à
l'exécution d'une mission de service public. Les commissions sont tenues
de transmettre aux autorités judiciaires, tout fait susceptible
d'entraîner une sanction pénale dont elles auraient connaissance.
Elles peuvent saisir l'organe chargé de la discipline budgétaire
».
Les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances
ont certainement recours aux comptes des organismes publics mais surtout aux
dépenses effectuées dans l'exécution des contrats publics.
Que dire du contrôle a posteriori ?
B- LE CONTROLE A POSTERIORI DES CONTRATS PUBLICS A
TRAVERS LA LOI DE REGLEMENT.
Le cycle budgétaire s'ouvre avec l'autorisation du
parlement. C'est même la raison d'être de l'institution
parlementaire. Dès lors, ce que le parlement a commencé, il
parait qu'il l'achève. Une sorte de parallélisme des formes
budgétaires voudrait que le parlement qui autorise d'abord soit aussi
celui qui avalise après. La loi de règlement permet dans ce
contexte au Parlement d'assurer un contrôle a posteriori du
budget, mais surtout des politiques publiques. Par la loi de règlement
« il ne s'agit pas simplement d'informer pour informer mais d'informer
amplement les députés en vue de l'exercice en pleine connaissance
de cause, de leurs prérogatives de vote et de contrôle de la loi
de finances »380. Nous nous intéresserons au cadre
du contrôle a posteriori (1) pour mieux évaluer sa consistance
(2).
1) Le cadre du contrôle a posteriori
Le contrôle parlementaire de l'exécution de la
dépense publique fait partie du pouvoir général de
contrôle que le parlement exerce sur l'activité gouvernementale.
Il se manifeste par l'obligation pour le gouvernement de fournir au parlement
le rapport de son action. Il s'agit d'un contrôle logique, le pouvoir
exécutif, organe d'exécution du budget de l'Etat, doit rendre
compte au parlement qui s'assurera que le budget a été
exécuté en conformité avec les autorisations et qu'enfin,
ses décisions ont été traduites dans la
réalité. Il vise par ailleurs à réprimer les
irrégularités constatées dans l'exécution de la
dépense publique. A cet effet, le parlement a à sa disposition
des moyens ainsi que des techniques de contrôle qui lorsqu'elles sont
mises en jeu, permettent d'assurer la régularité des
dépenses publiques engagées dans l'exécution des contrats
publics.
380 SIETCHOUA DJUITCHOKO (C), « Le nouveau régime
financier de l'Etat », op cit p. 63.
- 114 -
Le contrôle a posteriori est le contrôle qui
intervient lors du vote de la loi de règlement. Il permet au parlement
de s'assurer que l'exécution de la loi de finances a été
conforme aux prévisions. Il consiste pour ce qui est de la
dépense publique à retracer les résultats de
l'exécution de la dépense publique en faisant apparaître
les différences par rapport aux prévisions. Ainsi, le
contrôle a posteriori effectué par le Parlement vérifie
également la régularité des dépenses publiques
engagées dans l'exécution des contrats publics. Dans ce contexte,
« l'examen du solde budgétaire d'exécution
s'apprécie intrinsèquement. Il revêt davantage
d'intérêt encore par la comparaison solde
prévisionnel-solde d'exécution, dans la mesure où la
confrontation des deux données permet de porter jugement, en essayant
d'éviter qu'il soit trop rapide et donc trop sommaire, sur la
qualité de la prévision et/ou sur la nature des
évènements, économiques ou politiques, qui ont pu conduire
au décalage observé »381.
C'est ainsi que la loi portant régime financier de
l'Etat a prévu un tel contrôle par le biais de la loi de
règlement qui « constate les résultats financiers de chaque
année civile et approuve les différences entre les
résultats et les prévisions de la loi de finances de
l'année, complétée le cas échéant par les
lois rectificatives ». Il s'agit en somme du moyen le plus efficace
reconnu par le droit positif camerounais à la chambre des
représentants pour contrôler la manière dont sont
dépensés les deniers publics, ainsi que les projets
exécutés par voie de contrats publics dont la réalisation
doit être conforme aux prévisions de la loi de finances. C'est
dans ce sens que le décret portant règlement
général de la comptabilité publique précise alors
qu' « à la fin de chaque année, le ministre
chargé des finances produit dans la loi de règlement, le
résultat de l'exécution du budget qui retrace la mise en oeuvre
des autorisations parlementaires par le gouvernement »382.
Il s'agit donc d'une exigence budgétaire et comptable qui permet
à la représentation nationale de contrôler le
gouvernement.
2) La consistance du contrôle a
posteriori
Le contenu de la loi de règlement facilite le
contrôle a posteriori des actes du gouvernement. Il permet de
déterminer les dysfonctionnements au regard des prévisions et de
l'exécution des dépenses publiques. Le contrôle a
posteriori du budget permet de réaliser un véritable
contrôle des comptes publics et de la bonne gestion budgétaire.
Ainsi, l'ensemble des documents financiers et comptables dont la production est
nécessaire au contrôle parlementaire après exécution
du budget figurent en annexes dans la loi de règlement,
considérée comme « la loi de constatation de la
dernière loi de finances exécutée », les
381 ORSONI (G), « L'exécution de la loi de finances
pour 1997 », RFFP, n°69-Mars 2000, p. 216.
382 Article 124 du décret n° 2013/160 du 15 mai 2013
portant règlement général de la comptabilité
publique.
- 115 -
fonctions de la loi de règlement sont plus
étendues dans la loi de juillet 2018 portant régime financier de
l'Etat et des autres entités publiques, par rapport à sa
devancière383.
Ainsi, devant constater le montant définitif des
ordonnancements de dépenses de l'année, établir le compte
des résultats de l'année et autoriser le transfert du
résultat de l'année aux comptes permanents des découverts
du Trésor sous le régime de l'ordonnance de 1962, le projet de
loi de règlement arrête désormais le montant
définitif des dépenses budgétaires, ainsi que le
résultat budgétaire qui en découle. Le résultat
budgétaire étant défini comme « la somme du
défaut ou de l'excédent du budget général et du
déficit ou de l'excédent des budgets annexes », le parlement
effectue des grands rapprochements des comptes à l'aide des tableaux
afin d'avoir une vision d'ensemble mais précise du patrimoine de l'Etat.
Pour faire bref, les représentants de la nation font un «
contrôle parlementaire professionnalisé des comptes de l'Etat
». Par ces mécanismes, la loi de règlement est la clé
de voûte du contrôle a posteriori de la bonne gestion
financière grâce à la multitude des documents financiers
devant impérativement accompagner le projet de loi de règlement.
Une pluralité des rapports doit être présentés aux
parlementaires à l'instar du rapport annuel de performance grâce
auquel on jugera des résultats atteints au cours de l'année. Le
moment de l'adoption de la loi de règlement constitue donc le moment
privilégié de la revue d'ensemble de l'action de l'Etat par le
parlement. Ainsi, l'état de réalisation de tous les projets
d'investissement, l'état des dépenses constituent les innovations
majeures dans la contexture de la loi de règlement.
Au fond, ces nouveaux documents sont de nature à
transformer en profondeur le contrôle parlementaire a posteriori. Ainsi,
en examinant l'état des dépenses par programme, le Parlement
passe du simple contrôle budgétaire à l'évaluation
des politiques publiques384.
383 Le projet de loi de règlement doit être
dorénavant accompagné des six documents financiers et comptables
ci-après : « 1) du développement des opérations
budgétaires présentées par nature, en distinguant les
prévisions, les recouvrements et les restes à recouvrer, les
paiements et les restes à payer ; 2) de l'état sur les
dépenses par programme indiquant la dotation initiale, les modifications
intervenues au cours de la gestion, les ordonnancements et les
arriérés de paiement, assorti des annexes explicatives sur
l'utilisation des crédits et les écarts entre estimations et
réalisation ; 3) des rapports annuels de performance des administrations
rédigés par les ordonnateurs principaux ; 4) des annexes
explicatives par budget annexe et par compte spécial ; 5) d'un
état de réalisation de tous les projets d'investissement
justifiant les écarts constatés au cours de l'année
concernée entre les prévisions et les réalisations par
administration et par région ; 6) du compte de résultat de
l'exercice établi à partir des ressources et des charges
visées à l'article 12 ci-dessus ».
384 MIGAUD Didier « Le contrôle parlementaire des
finances publiques » op cit, p. 293. « Le contrôle des
finances publiques (...) dépasse le simple contrôle
budgétaire et s'oriente de plus en plus vers une contribution à
l'évaluation des politiques publiques (...) ». DUPRAT Jean-Pierre,
« Le parlement évaluateur », RIDC, vol.50, n°2,
avril-juin 1998, p.4. « Implicitement, la volonté de
développer l'évaluation repose sur l'idée que les
mécanismes induits de la représentation politique ne sont plus
suffisants pour traduire celui-ci et qu'il convient alors d'ajouter la mesure
de l'efficacité des politiques conduites ».
- 116 -
L'évaluation permet d'apprécier les
résultats de l'action publique pour garantir le bon usage des deniers
publics. Si l'on se réfère à la définition que l'on
rencontre régulièrement, « l'évaluation d'une
politique publique a pour objet d'apprécier l'efficacité de cette
politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et
aux moyens mis en oeuvre. »385 Créer les conditions
d'une évaluation sereine et régulière sur les effets de
nos politiques publiques, va dans le sens d'une revitalisation
démocratique. En effet, il apparaît opportun pour les
décideurs publics « d'y voir plus clair et de
bénéficier d'une vision aussi complète et impartiale que
possible »386. En cela elle se rapproche de
l'accountability387. Grâce donc au contrôle du parlement
effectué à travers la loi de règlement plusieurs projets
d'investissements, d'infrastructures sont soumis au parlement pour
vérification. Il en est de même de l'activité contractuelle
du gouvernement qui, bien qu'étant soumis au contrôle du parlement
n'échappe pas tout de même au contrôle des citoyens. Qu'en
est-il du contrôle politico-financier international ?
PARAGRAPHE 2 : L'APPLICATION DU CONTROLE
POLITICO-FINANCIER INTERNATIONAL
Le recours à l'assistance financière
internationale par le Cameroun a entrainé comme conséquence pour
ce pays en développement, l'enserrement dans les fourches caudines de la
conditionnalité inhérente à cette assistance. L'une des
caractéristiques principales de la conditionnalité pourtant est
d'assortir ses exigences d'un droit de regard, mieux d'un contrôle au
profit des pourvoyeurs de fonds, qui prétextant le suivi de
l'utilisation des ressources qu'ils prêtent, fouinent dans les zones les
plus intimes des vulnérables Etats demandeurs388. Le recours
par le Cameroun à l'aide financière des institutions de Bretton
Woods a permis d'expérimenter le contrôle exercé par des
personnes morales étrangères sur les finances publiques
camerounaises, notamment le contrôle du Fonds Monétaire
international et la Banque Mondiale sur la dépense publique du Cameroun.
En effet, placé dans une position dominante de contrôleur non
contrôlé ou incontrôlable389 ces institutions ont
présidé à
385 OLTRA-ORO (S), « L'évaluation des politiques
publiques : un art au service du politique », RFFP, 01er novembre 2014,
n°128, p.165.V. WALINE (C), DESROUSSEAUX (P), PELLE (B), Contrôle et
évaluation des finances publiques, La documentation française,
2009, p.88.
386 Ibid.
387 AMEDRO (J-F), « L'évaluation des politiques
publiques : structure et portée constitutionnelle d'une nouvelle
fonction parlementaire », Revue de droit public et de la science politique
en France et à l'Etranger, 01er septembre 2013, n°5, p.1154.
388 COTTARELLI (C), MATEOS Y LAGO (I), « `Assurer la
santé de l'économie mondiale : le FMI adopte un nouveau
mécanisme de suivi des résultats économiques »,
F&D, septembre 2007, p 48.
389 ONDOA (M), « Ajustement structurel et réforme
du fondement théorique des droit africains post- coloniaux : le cas du
Cameroun », op. cit., p 94.
- 117 -
l'édification d'une structure de contrôle
supranational de la dépense publique durant aussi longtemps que mettrons
les programmes de réforme structurelle relatifs à
l'assainissement des finances publique camerounaises. Difficile de
classification eu égard à la non conventionalité des
instruments juridiques qui le fondent390, cette structure de
contrôle exhibe tout de même une armature organique (A) qui
obéit à certaines modalités spécifiques de
réalisation (B).
A : LES INSTITUTIONS INTERNATIONALES DE
CONTROLE
Avec la communautarisation des dispositifs juridiques
nationaux et le rôle des organisations internationales, convient-il de
considérer que le contrôle international des finances publiques
désigne leur encadrement transnational, c'est-à-dire
international391 En vue de suivre la matérialisation
nationale des prescriptions de la conditionnalité en
général et de celles afférentes à l'assainissement
des finances publiques en particulier, les bailleurs de fonds
multilatéraux du Cameroun ont dirigé tout leur dispositif
organique de surveillance vers la dépense publique de cet Etat. Ainsi,
leurs organes de contrôle centraux que l'on retrouve à leurs
sièges respectifs, tout comme les organes de contrôle locaux,
présents en permanence dans les Etats membres ont été
sollicités pour contrôler l'exécution de la dépense
publique. Cette attention particulière portée sur la
dépense publique est cependant justifiée à plusieurs
égards.
D'une part l'assainissement des finances publiques
visée passe par une rationalisation des recettes et dépenses
publique, prenant le sens d'une réduction des
dépenses392 aux antipodes d'une augmentation des recettes
publiques. Dans un tel contexte, un regard particulier sur la dépense
publique, de la part d'un créancier soucieux d'un remboursement à
terme, est bien justifié. D'autre part, c'est par la dépense
publique que passent toutes les opérations du programme de
réforme engagé. Des dérives dans cette matière
pourraient avoir des conséquences fâcheuses sur tout le processus.
Il faut alors prendre la dépense avec égard. Le statut du FMI (1)
et de la BM (2) renseigne sur le poids de leurs interventions.
390 NICOLETOPOULOS (G P), « Le FMI et le droit international
économique », Colloque SFDI, Pedone, Paris, 1986, pp 296 et
suivantes.
391 Jean Luc Albert, op. cit., p. 278 ; Voir aussi Nicaise
MEDE, Finances publiques, op.cit., p. 120 et s. Lire BEGNI BAGAGNA,
« Réflexion sur le contrôle international des finances
publiques : le cas des Etats d'Afrique subsaharienne francophone », Rafip
n°7 - 1er semestre 2020, 37-81. P.
392 ONDOA (M), « Le droit public dans les Etats africains
sous ajustement structurel : le cas du Cameroun », in Mondialisation,
exclusion et développement africain : stratégies des acteurs
publics et privés, AFREDIT, Coll. Economie d'Afrique, p 400.
- 118 -
1- Le Fonds Monétaire International
Le FMI est une organisation, créée en 1945 en
application des décisions de la conférence de Bretton Woods de
1944, chargée de conseiller les gouvernements dans les domaines
monétaire et financier d'après Jean-Paul Piriou.393
Son siège est à Washington. Elle compte depuis 2014 188 membres
qui sont des Etats représentés par leurs banques centrales ou
ministres des finances. Les membres disposent des droits de tirages,
c'est-à-dire le droit d'acheter pour une durée
déterminée avec leur propre monnaie une autre monnaie (un
crédit) ; cette procédure permet de face à des
déséquilibres temporaires de paiements ; ainsi le Droit de Tirage
Spécial (DTS) a été créé en 1969 lors du
premier amendement aux statuts du FMI ; c'est une esquisse de monnaie
internationale émise ex nihilo par le FMI au profit de ses
adhérents (crédits non remboursables). La valeur d'un DTS est
fixée en référence à un panier de monnaies.
Chaque Etat doit souscrire au capital du FMI. La participation
financière des Etats détermine leur droit de vote : contrairement
à l'Assemblée générale des Nations Unies où
un Etat = une voix, au FMI un dollar = une voix ; raison pour laquelle les
Etats-Unis, le Japon, l'Allemagne, la France et le Royaume Uni disposent des
quotes-parts les plus élevées. Le FMI est composé
d'organes décisionnels et opérationnels à savoir : - Le
Conseil des Gouverneurs qui se réunit une fois/ an lors des
assemblées annuelles du FMI et de la BIRD ; le Conseil des gouverneurs
est compétent pour augmentations des quotes-parts, les allocations des
droits de tirage spéciaux, l'admission des nouveaux membres ou leur
retrait, les amendements des statuts. - Le Conseil d'Administration
composé de comité ministériel, du comité
monétaire et financier international et du comité de
développement ; ces comités sont des organes consultatifs qui
peuvent être consultés par le Conseil d'Administration qui est
l'organe de gestion courante et d'interprétation des statuts ; il est
composé de 24 membres qui décident par vote et par consensus ; il
nomme le Directeur Général pour un mandat de 5 ans renouvelable ;
le Directeur Général est en même temps président du
Conseil d'Administration. - La Direction Générale est
composée d'un Directeur Général et de 4 adjoints. Remi
Pellet indique que selon une règle non écrite indique lorsque le
DG du FMI est un européen le Président de la Banque Mondiale est
un américain. La française Christine Lagarde est l'actuel DG
depuis le 5 juillet 2011 ; elle est assistée du chinois Zhu Min comme
393 BEGNI BAGAGNA Gaétan, cours de finances publiques,
licence 2, FSJP, Université, Douala, année académique
2021-2022. P. 60.
- 119 -
1er adjoint. Le FMI est une organisation basée sur les
Etats (country-based et non sur la monnaie (currency-based) dont le
fonctionnement repose sur la puissance des Etats, tout comme la
BM.394
2- La Banque Internationale pour la Reconstruction et
le Développement (BIRD)
La BIRD ou banque mondiale est créée en 1945 en
même temps que le FMI pour aider l'Europe et le Japon à se
reconstruire après la seconde guerre mondiale; la condition
d'adhésion est d'être membre du FMI afin de
bénéficier du prêt de la banque mondiale à long
terme.395 La BIRD est composée de nombre de structures dont :
la Société Financière Internationale (SFI)
créée en 1956 pour favoriser la création et la croissance
des entreprises privées (dont les petites et moyennes entreprises en
Afrique subsaharienne) et les encourager dans la voie du développement
par l'octroi de prêts ; l'Association Internationale de
Développement (AID) créée en 1959 dont la mission est
d'accorder des prêts concessionnels, c'est-à-dire à des
conditions avantageuses (sans intérêt, à 50 ans
d'échéance) aux pays les plus pauvres de la planète ; le
Centre International pour le Règlement des Différends relatifs
aux Investissements (CIRDI) créé en 1966 en vue de faciliter la
conciliation et l'arbitrage entre gouvernements et investisseurs
étrangers ; l'Agence Multilatérale de Garantie des
Investissements créée en 1985 après la conférence
de Séoul pour que les investisseurs dans les pays en voie de
développement bénéficient de garanties contre les risques
politiques : inconvertibilité des monnaies, expropriation, guerres,
terrorisme, troubles civils, rupture abusive de contrats ou non-respect des
obligations financières souveraines.
En plus de ces institutions qui forment le groupe de la banque
mondiale, il y a des structures décisionnelles (comme le Conseil des
gouverneurs ayant comme celui du FMI les compétences d'augmentation du
capital) et des structures de gestion (comme le Président de la BIRD Jim
Yong Kim depuis juillet 2012). Les plus grands contributeurs de la BIRD sont
les Etats-Unis, l'Allemagne, le Japon, la France, le Royaume Uni, la Chine, la
Russie et l'Arabie Saoudite qui désignent leurs propres administrateurs
alors que le reste des administrateurs est élu. La mission principale de
la BIRD est d'accorder des aides financières aux Etats membres ; mais
cette institution financière essuie des critiques théoriques
liées à sa recherche de la rentabilité, au lieu de lutter
contre la pauvreté elle se comporte comme un centre de recherche sur le
développement et sur le plan rée il est reproché à
la banque
394 BEGNI BAGAGNA Gaétan, Cours de finances publiques,
Licence 2, FSJP, Université, Douala, année
académique 2021-2022. P. 62.
395 (15-20 ans).
- 120 -
mondiale d'être sous la subordination politique des
Etats-Unis. Ces critiques et celles des altermondialistes comme Joseph Edouard
Stiglitz, ancien économiste à la banque mondiale de 1997 à
2000, expliquent la poussée des institutions financières
internationales émergentes.
B : LES MODALITES DU CONTROLE INTERNATIONAL
La difficulté de classification systématique des
organes de contrôle propres aux institutions financières
internationales pourrait certainement déteindre sur les
mécanismes pratiques du contrôle exercé par ces organes. Or
une esquisse de classification des différentes modalités du
contrôle international exercé par le système de Bretton
Woods sur les dépenses publiques des Etat membre semble être
plausible. Tant il est vrai que ce contrôle évoque certains types
de contrôle utilisé dans les systèmes de contrôle
nationaux396, tout en usant de certaines techniques
communément mises en branle tant dans la surveillance
multilatérale397 que dans la vérification nationale et
locale398 des finances publiques. La typologie du contrôle
international (1) précèdera les mécanismes de
contrôle y afférents (2).
1) La typologie du contrôle
international
Le contrôle opéré par le Fonds
Monétaire International et la Banque Mondiale sur les finances publiques
camerounaises et la dépense publique en particulier, adopte la
distinction classique entre le contrôle a priori, contrôle
concomitant et le contrôle a posteriori. Autrement dit, ce contrôle
s'opère tant à l'initiation, pendant la réalisation,
qu'après le paiement de la dépense publique au Cameroun. Il ne
s'intègre cependant pas dans le circuit traditionnel de
réalisation de la dépense publique, mais intervient plutôt
en amont comme en aval de tout le circuit budgétaire. A priori ce
contrôle est aussi préventif, c'est-à-dire vise
réduire autant que possible toute possibilité d'erreur
potentiellement préjudiciable pour toutes les finances publiques et
partant pour tout le processus de réforme des entreprises publiques.
Cette prévention étant d'autant plus soutenue ici que tout
dérapage dans l'initiation des dépenses publiques pourrait
être assimilée à la non application des stipulations des
accords de confirmation et qui pourrait justifier le déclenchement de
l'arsenal sanctionnateur du « dictateur financier international
». Ce contrôle préventif prend donc les contours soit
d'un
396 PHILIP (L), « Panorama du contrôle des finances
publiques dans le monde », op. cit., pp 15 41.
397 ONGENA (H), « La surveillance budgétaire
après le pacte de stabilité et de croissance », RFFP,
n°68, Septembre 1999, pp 57 et suivantes.
398 LEVALLOIS (B), « L'évolution du contrôle
financier des administrations locales », RFFP, n°79, septembre 2002,
pp 111-119.
- 121 -
contrôle de conformité matériel, soit d'un
contrôle d'opportunité de la dépense publique national.
Par le contrôle de conformité matérielle,
les bailleurs de fonds vérifient sur la base des stipulations des
accords de confirmation, non seulement la nature et le montant, mais
également le moment de la dépense publique à
réaliser par les pouvoirs publics. Toute dépense devant aller en
phase avec les objectifs arrêtés et selon
l'échéancier défini pour la matérialisation de ces
objectifs. Un tel contrôle a pour corollaire la vérification de
l'opportunité de la dépense publique par les mêmes
bailleurs de fonds. C'est-à-dire un contrôle non seulement de la
pertinence de la dépense mais aussi des coûts de celle-ci. Il
s'agit d'un véritable examen de la qualité des dépenses
à réaliser, une réelle évaluation ex ante de la
dépense publique nationale. Concomitamment à la
réalisation de la dépense validée, les bailleurs de fonds
par leurs missions mobile d'évaluation en cours d'exécution
budgétaire, peuvent contrôler la dépense publique, afin de
jauger du rythme de consommation des crédits399. Le
contrôle des institutions financières internationales intervient
aussi a posteriori. A ce moment, il s'agit de faire un bilan de la
dépense publique, le Cameroun étant astreint à une
obligation de résultat. C'est également l'occasion
d'apprécier l'état d'avancement de toutes les réformes, en
étant conscient du fait que c'est à posteriori que les bailleurs
de fonds prendront la décision d'accorder, poursuivre, suspendre ou
arrêter les financements. Le contrôle a posteriori prend donc aussi
les contours d'un contrôle des résultats et partant d'un
contrôle des performances.
2 : Les mécanismes du contrôle
international
Les bailleurs de fonds usent de plusieurs techniques de
contrôle pour suivre la réalisation de la dépense publique
au Cameroun. Ceci est une conséquence logique de la présentation
organique de la structure de contrôle propre aux institutions
financières internationales, qui tout en s'incrustant aux sièges
de ces institutions, s'implante aussi dans les structures administratives des
Etats membres. Le statisme de ces différents organes n'étant
aucunement la règle par ailleurs. Inconcevable à l'ère
originelle des prêts concessionnels400, le contrôle est
devenu le principe dans la pratique des organisations financières
internationales, avec la création de la conditionnalité. Les
techniques de contrôle mobilisées sont celles du
399 En guise d'illustration, c'est par des contrôles de
cette espèce que le Cameroun fut déclaré « off track
» en 2004 lors de la poursuite du point d'achèvement à
l'initiative PPTE, du fait d'une consommation irrégulière des
crédits. Précisons ici que le point d'achèvement vise
à rendre la dette de l'Etat qui le poursuit « soutenable ».
400 COLLIARD (C A), DUBOUIS (L), Institutions internationales,
Dalloz, 10ème édition, Paris, 1995, p 367.
- 122 -
contrôle sur pièces et du contrôle sur
place. Le contrôle sur pièce se fait aux sièges desdites
institutions à l'aide de tous les documents qui sous-tendent la conduite
des relations financières entre les organisations et le fonds. Les
documents utiles au contrôle doivent impérativement être
acheminés aux organisations par les pouvoirs publics en vertu de la
cinquième neuvième, dixième, onzième et
douzième norme de la conditionnalité401. Les
insuffisances de cette technique de contrôle peuvent justifier le recours
au contrôle sur place où l'organisation ou les deux à la
fois, par une mission conjointe descendent dans l'Etat contrôlé
pour évaluer physiquement ou matériellement le circuit de la
dépense publique. La d é pense publique camerounaise subit l'une
comme l'autre technique depuis le tout premier accord de confirmation en
1987.
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