A. LA PROFUSION QUANTITATIVE DES INSTITUTIONS DE
CONTROLE
Le contrôle financier contractuel camerounaises est
exercé par des institutions caractérisées par l'abondance.
Cette pluralité institutionnelle autorise, par le truchement d'une
systématisation, de classer la profusion des institutions de
contrôle en deux catégories. En effet, « tout bon juriste
pratique pour reflexe, cet exercice consistant à faire entrer un fait,
une situation, une personne, une chose ou un acte dans une catégorie
juridique préexistante »434. Par cette taxinomie
générique, « les juristes sont alors conduits à des
distinctions bipartites »435 dont l'illustration spécifique, sous
le prisme de la systématisation spatiale, s'articule comme suit dans
notre étude : la profusion des institutions nationales de contrôle
(1), et la profusion des institutions internationales de contrôle (2).
1. La profusion des institutions nationales de
contrôle
Le droit positif camerounais encadre le contrôle des
finances publiques par la dévolution de son exercice aux institutions
nationales. Sous l'abord de la dualité, l'analyse de la profusion de ces
institutions s'articule successivement en énonciation légale et
interprétation doctrinale. L'énonciation légale des
institutions nationales couvre respectivement le contrôle interne
à l'administration publique, et celui externe à celle-ci. Le
contrôle interne à l'administration publique se structure au
sommet par l'existence d'une Institution Supérieure de
Contrôle.
A ce titre, « les Services du Contrôle
Supérieur de l'Etat constituent l'Institution Supérieure de
Contrôle (ISC) des finances publiques du Cameroun »436.
La supériorité de ces Services provient de leur rattachement au
Président de la République du Cameroun. Car, « sur
décision du Président de la République, le Contrôle
Supérieur de l'Etat effectue des contrôles spéciaux
auprès de diverses structures publiques et privées. (Dès
lors qu'elles revêtent un caractère stratégique
»437. En outre, ce contrôle interne est densifié
des institutions inférieures
434 J.-L. BERGEL, Méthodologie juridique, Paris, PUF,
2001, p. 104
435 J.-L. BERGEL, Théorie générale du droit,
Paris, Dalloz, 1989, 2ème édition, p. 190.
436 Article 2 alinéa 1 du Décret n°2013/287 du
04 septembre 2013 portant organisation des Services du Contrôle
Supérieur de l'Etat.
437 M. W. ONDO EBANG, Le Président de la République
: autorité administrative en droit camerounais, Thèse de
Doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2018, p.
30.
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de contrôle doublement normées. En premier lieu,
l'administration publique donne à voir deux catégories
d'institutions que sont respectivement : le contrôleur de
gestion438, et les inspections générales
ministérielles ou de services439. En second lieu, cette
administration peut faire l'objet de contrôles exogènes à
l'initiative des contrôleurs financiers440 nommés par
le Ministre chargé des finances, de même que des contrôles
ponctuels exercés par la Division du Contrôle Budgétaire,
de l'Audit et de la qualité de la Dépense441. Le
contrôle externe à l'administration publique, quant à lui,
comporte un volet juridictionnel. A ce titre, la compétence principale
de la juridiction des comptes est légalement établie pour le
contrôle juridictionnel des finances publiques, tant dans la dimension
effective de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême442, que
dans la dimension prospective des Tribunaux Régionaux des
Comptes443. Au demeurant, le contrôle juridictionnel des
finances publiques camerounaises s'effectue « sans préjudice des
sanctions infligées par d'autres juridictions
»444.
2. La profusion des institutions internationales de
contrôle
En vertu de la ratification des traités et accords
internationaux, les finances publiques camerounaises font l'objet de
contrôles effectués par les institutions de droit supranational.
Sous le prisme de la dualité, ces institutions sont classées en
deux catégories que sont les institutions permanentes et celles
émergentes. En raison de leur présence continuelle, les
438 La consécration du contrôle de gestion
réside dans la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant
Régime financier de l'Etat et des autres entités publiques qui
énonce que « le [responsable de programme] s'assure du respect des
dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion »
(article 69 alinéa 2). Cette disposition légale est une reprise
intégrale de l'extrait identique contenu dans l'article 60 de la
Directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux
lois de finances.
439 H. EYEBE AYISSI, La protection de la fortune publique au
Cameroun, op.cit., p. 178.
440 L'office du contrôleur financier s'exerce par le
contrôle de régularité, tel qu'il ressort de la circulaire
n°00003672/C/MINFI/SG/DGB/DCOB du 23 mai 2019 précisant les
attributions des contrôleurs financiers à la lumière de la
loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de
l'Etat.
441 Article 69 du Décret n°2013/066 du 28
février 2013 portant organisation du Ministère des finances au
Cameroun.
442 A la lecture de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996
portant révision de la Constitution du 02 juin 1972, la Chambre des
Comptes de la Cour Suprême est effective. Par voie de conséquence,
la loi n°2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions, l'organisation
et le fonctionnement de ladite Chambre révèle que « la
Chambre des Comptes contrôle et juge des comptes des comptables publics,
déclare et apure les comptabilités de fait, prononce des
condamnations à l'amende, dans les conditions fixées par la
présente loi, et statut souverainement en cassation sur les recours
formés contre des jugements définitifs des juridictions
inférieures des comptes ».
443 L'article 41 alinéa 2 de loi constitutionnelle du
18 janvier 1996 dispose que « les juridictions inférieures des
comptes, ainsi que les conditions de saisines et la procédure suivie
devant eux, sont fixés par la loi ». Logiquement, motif pris du
ressort législatif, la loi n°2006/017 du 29 décembre 2006
fixant l'organisation, les attributions et le fonctionnement des Tribunaux
Régionaux des comptes prévoit, en son article 2 alinéa 1
que « les Tribunaux Régionaux des Comptes sont des juridictions
inférieures des comptes au sens de l'article 41 de la Constitution
».
444 Art. 89 al 1, loi n°2018/012 du 11 juillet 2018
portant régime financier de l'Etat et des autres entités
publiques.
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institutions internationales exercent leur office dans le
dispositif de contrôle des finances publiques camerounaises. Globalement,
ces contrôles sont binaires. Le premier type de contrôle
résulte des conventions signées par l'Etat camerounais. Au titre
des conventions conclues entre cet Etat et ses partenaires bilatéraux,
elles prévoient, en contrepartie de l'assistance
financière445, des contrôles exercés sur la
régularité de la dépense. Ainsi, le législateur
camerounais prévoit que la gestion des fonds octroyés par les
partenaires au développement fasse l'objet d'un audit
spécifique446. Ces contrôles se prolongent sur la
qualité de la dépense en deux séquences. En amont de
l'exécution de la dépense, un contrôle d'opportunité
est effectué pour sélectionner les projets éligibles aux
financements des bailleurs. Dans le cas contraire, « la
non-satisfaction des critères d'éligibilité entraîne
le refus de financement »447. En aval de
l'exécution de la dépense, un contrôle est effectué
sur les résultats de la réalisation administrative, et de
l'exécution comptable. Au titre des conventions signées entre le
Cameroun et des institutions financières internationales que sont le
Fonds Monétaire International et la Banque mondiale, le contrôle
est dual.
A priori, un contrôle sur pièces peut
s'effectuer à partir du siège de ces organisations
internationales, en application de la conditionnalité
financière448. A posteriori, un contrôle sur place peut
justifier l'envoi d'une mission auprès des autorités
camerounaises pour s'assurer de l'état d'exécution des
engagements pris auprès des bailleurs de fonds. Le second type de
contrôle incombe aux institutions communautaires. A cet effet, la
Communauté Economique et Monétaire d'Afrique Centrale (CEMAC)
concourt au contrôle des finances publiques grâce au Système
de Surveillance Multilatérale449. Pour ce faire, la Cellule
Communautaire de Surveillance rédige un rapport périodique visant
à s'assurer que les critères de convergence, et la discipline
communautaires, sont respectés par les Etats-membres de la
communauté d'intégration juridique. Ces critères
résultent des recommandations formulées par le Conseil des
Ministres de la CEMAC. En outre, le contrôle des finances publiques
camerounaises à l'échelle communautaire est effectué par
la Cour des Comptes qui sanctionne les fautes de gestions commises par les
ordonnateurs de la Communauté, tout en vérifiant les comptes de
celle-ci. Au demeurant, il n'est pas exclu que la Cour sanctionne les
ordonnateurs et
445 A titre illustratif, l'on peut citer le Contrat de
Désendettement pour le Développement signé entre le
Cameroun et l'Etat français.
446 Article 82 alinéa 1 (quatrième tiret) de la loi
susmentionnée.
447 S.-Thierry. BILOUNGA, La réforme du contrôle
de la dépense publique au Cameroun, Thèse de Doctorat/Ph.D en
Droit Public, Université de Yaoundé II, 2009, p. 307.
448 M. KAMTO, « La problématique de la
conditionnalité en droit international et dans les relations
internationales », in La conditionnalité dans la coopération
internationale (Colloque de Yaoundé les 20, 21, et 22 juillet 2004), p.
22.
449 Article 53 de la Convention du 25 juin 2008 régissant
l'Union Economique et Monétaire d'Afrique Centrale.
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comptables nationaux. Car, la Convention du 30 janvier 2009
régissant la Cour des Comptes de la CEMAC dispose que « la Cour
vérifie la gestion des concours financiers accordés par la
Communauté aux Etats »450. L'office des
institutions permanentes de contrôle, ainsi articulé au niveau
supranational, est complété par celui de celles
émergentes.
Du fait de leur récence, certaines institutions
émergentes de droit étranger exercent des contrôles sur les
finances publiques camerounaises. Ces institutions sont classées en deux
catégories, à savoir : les agences de notations, et les
organisations non-gouvernementales. S'agissant des agences de notation, elles
contribuent au contrôle des finances publiques par l'émission
d'opinions. Car, « l'une des règles de fonctionnement du
marché financier international est l'attribution des notes par les
agences de notation financière, considérées à
raison par la doctrine comme de véritables puissances de contrôle
vis-à-vis des autorités financières des Etats
»451. L'explication des opinions émises par les
agences de notation, repose sur des notes de crédits mesurant la
perception du risque attaché au remboursement d'une dette. Ainsi, ces
notations varient selon que le risque est moindre452 ou qu'il est
élevé453. Par conséquent, pour l'application de
ces opinions en finances publiques camerounaises, référence est
faite aux institutions de droit étranger que sont Moody's et Standard
and Poor's. Concrètement, ces agences ont respectivement attribué
les notes B2 (en 2016 et 2021) et B (en 2017). Ces notes ont permis à
l'Etat camerounais d'obtenir des financements tant auprès des
créanciers nationaux (levée des emprunts obligataires) que du
bénéfice de la Facilité Elargie de Crédit de 390
milliards, auprès du Fonds Monétaire International. S'agissant
des organisations non-gouvernementales, elles participent au contrôle des
finances publiques par émission d'indices de perception dont l'essence
porte principalement sur l'attractivité des finances publiques dans deux
domaines. Le premier, c'est celui de la lutte contre la corruption. Pour cette
lutte, les indices de perception émis par l'organisation
non-gouvernementale Transparency International classent les Etats les plus ou
moins corrompus dans le monde. Le second domaine porte sur la facilité
d'entreprendre.
A ce sujet, le classement annuel Doing Business,
créé en 2002 par le Groupe de la Banque Mondiale, mesure
l'effectivité de la règlementation des affaires au sein des
Etats. En outre, l'essence des indices de perception concerne la gouvernance
financière des pouvoirs
450 Article 33.
451 BEGNI BAGAGNA, « Réflexion sur le contrôle
international des finances publiques : le cas des Etats d'Afrique subsaharienne
francophone », RAFiP, n°7, premier semestre 2020, p. 51.
452 Lorsque le risque est moindre, les notes correspondent aux
lettres A et B.
453 Selon que le risque est élevé, les notes
correspondent aux lettres C et D.
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publics. C'est en ce sens que Transparency International
promeut la gestion transparente des finances publiques. De ce fait, l'incidence
des indices de perception est ambivalente. L'incidence vertueuse de ces indices
résulte du bénéfice que l'Etat du Cameroun tire d'une
perception favorable de ses finances publiques, du fait de l'appel d'air aux
bailleurs de fonds et investisseurs. Toutefois, l'incidence vicieuse
découle de l'image négative que peut renvoyer l'Etat du Cameroun
consécutivement aux indices de perception
péjoratifs454. En conclusion, la profusion quantitative des
institutions de contrôle des finances publiques camerounaises ainsi
analysée est, sous l'abord de la complexité,
complétée par la confusion qualitative de celles-ci.
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