B. LA CONFUSION QUALITATIVE DES INSTITUTIONS DE
CONTROLE
Motif pris du critère qualitatif, le contrôle des
finances publiques camerounaises par les institutions dédiées
prête à confusion. Cette confusion émane, non pas des
polémiques, mais plutôt des problématiques liées
à la qualité des institutions aussi bien en rapport avec
l'Institution Supérieure de Contrôle (1) que dans
l'indépendance de la juridiction des comptes (2).
1. La confusion sur la qualité d'Institution
Supérieure de Contrôle des finances publiques
Le débat sur la qualité de l'Institution
Supérieure de Contrôle des finances publiques est
générateur de controverses, au point de semer une confusion
certaine. Aussi, convient-il successivement d'identifier les raisons de cette
confusion, et d'y apporter des clarifications.
Les raisons de la confusion sur la qualité
d'Institution Supérieure de Contrôle des finances publiques
camerounaises résultent d'une discordance entre les prescriptions du
droit supranational, et les dispositions du droit interne. Les prescriptions du
droit supranational sont duales. La première prescription est celle de
la Directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative
aux lois de finances. Elle dispose qu'« une Cour des Comptes doit
être créée dans chaque Etat-membre (...) elle est
l'Institution Supérieure de Contrôle de chaque Etat
»455. Ainsi, le législateur communautaire concourt
à la promotion de l'Etat de Droit par la dévolution du
contrôle suprême des finances publiques à une Cour des
Comptes au sein des Etats. La seconde prescription découle de la
Directive n°06/11-UEAC-190-22
454 En 1997, Transparency International en a offert l'exemple par
le classement du Cameroun au rang de pays de plus corrompu du Monde.
455 Article 72.
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relative au Code de Transparence et de Bonne Gouvernance dans
la Gestion des Finances Publiques. Elle énonce l'impératif
catégorique de la création obligatoire d'une Cour des Comptes
dans chaque Etat-membre de la CEMAC456. Les dispositions du droit
interne, quant à elles, attribuent la qualité d'Institution
Supérieure de Contrôle des finances publiques à une
structure administrative. A cet effet, le Décret n° 2013/287 du 04
septembre 2013 portant organisation des Services du Contrôle
Supérieur de l'Etat prévoit qu'ils « constituent
l'Institution Supérieure de Contrôle (ISC) des finances publiques
du Cameroun »457. Placés sous l'autorité d'un
Ministre délégué à la Présidence de la
République, les Services susmentionnés sont chargés de
l'audit externe. Au regard des dispositions du droit communautaire, le droit
interne camerounais est, vraisemblablement, en opposition concernant la nature
juridictionnelle de l'Institution Supérieure de Contrôle des
finances publiques. Au terme de l'énoncé des raisons justifiant
la confusion sur la qualité d'Institution Supérieure de
Contrôle des finances publiques, des clarifications sont apportées
par la doctrine.
Au registre des clarifications de la confusion sur la
qualité d'Institution Supérieure de Contrôle des finances
publiques camerounaises, la doctrine est partagée entre le courant
communautariste, et celui interniste. Le courant communautariste promeut
l'application du caractère juridictionnel de l'Institution
Supérieure de Contrôle des finances publiques. En ce sens, une
partie de la doctrine soutient qu'« au-delà de la
désignation accordée aux Services du Contrôle
Supérieur de l'Etat, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême
serait l'organe qui fait réellement office d'ISC au Cameroun
»458. Cette assertion est porteuse d'une ambivalence entre
l'usage du conditionnel (serait) et le constat factuel (fait
réellement). En complément, d'autres adeptes du courant
communautariste se font défenseurs du fait qu'« en dépit des
prescriptions communautaires et de la force juridique des directives, le
Cameroun n'a pas adapté ses institutions. C'est toujours une structure
administrative qui est l'ISC »459. A contrepied de la
prescription portant sur la création d'une Cour des Comptes au sein de
chaque Etat, la doctrine constate que « le décalage existant entre
le Régime financier du Cameroun actuel et la Directive CEMAC sur les
lois de finances permet de s'en convaincre
456 Article 3.
457 Article 2 alinéa 1.
458 S. BATIA EKASSI, L'Institution Supérieure de
Contrôle des finances publiques au Cameroun, op. cit., p. 35.
459 A. H. SANDIO KAMGA, « La nature juridique des
Institutions Supérieures de Contrôle des finances publiques dans
les Etats de l'UEMOA et de la CEMAC », RAFIP, n°08, 2nd semestre
2020, p. 241.
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»460. Le courant interniste, quant à
lui, rappelle simplement deux données formelles. La première
donnée est que la normativité de la directive communautaire n'est
pas contraignante à l'exemple du règlement communautaire. En
droit supranational, « les règlements communautaires sont
obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables
dans tout Etat membre »461. A l'opposé, la directive
communautaire lie l'Etat quant au résultat, tout en lui laissant la
liberté des formes et moyens.
Dans le cas d'espèce, les directives CEMAC ne doivent
pas imposer la forme et les moyens de l'ISC, notamment par la création
d'une Cour des Comptes. Par conséquent, l'Etat camerounais est libre
quant au moyen (forme de l'ISC) mais lié quant au résultat
(existence de l'ISC). La seconde donnée formelle porte sur la
Résolution A/66/209 de l'Assemblée Générale des
Nations Unies du 22 décembre 2011 portant sur l'indépendance des
Institutions Supérieures de Contrôle des finances publiques. Cette
Résolution « engage les Etats membres à appliquer, en tenant
compte de leur structure institutionnelle nationale, les principes
établis dans la déclaration de LIMA de 1977 sur les lignes
directrices du contrôle des finances publiques et la Déclaration
de Mexico de 2007 sur l'indépendance des ISC »462.
Ainsi, les Nations Unies préconisent de tenir compte de la structure
institutionnelle nationale. A ce sujet, l' « International Organisation of
States Audit Institutions » (INTOSAI) consacre le principe du libre choix,
par chaque Etat, de la forme de son ISC. Fort à propos, l'INTOSAI
propose deux modèles d'ISC aux Etats : le model dit de WESTMINSTER
(non-juridictionnel), et le model juridictionnel. C'est pour cette raison que
le Cameroun a opté pour la dévolution de la qualité d'ISC
aux Services du Contrôle Supérieur de l'Etat. Au demeurant,
l'indépendance de la juridiction des comptes est
révélatrice d'une controverse propice à une confusion.
2) La confusion sur la qualité d'entité
indépendante de la chambre des comptes
A la faveur de la réforme du cadre juridique des
finances publiques camerounaises, le 11 juillet 2018, la juridiction des
comptes a été érigée en structure
indépendante. Toutefois, cette consécration est porteuse d'une
confusion révélée par l'interprétation
systémique des dispositions du droit positif. En effet, une nuance est
perceptible entre l'indépendance explicitement constatée de la
juridiction des comptes, et son indépendance implicitement
460 S.E. KOUA, « La prescription de la Cour des comptes
comme Institution Supérieure de Contrôle des finances publiques
par le droit communautaire CEMAC aux Etats-membres : le cas du Cameroun »,
RAFIP, numéro double 03 et 04, 2018, p.57.
461 Article 41 du Traité révisé de la CEMAC
du 25 juin 2008.
462 Article 5.
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contestée. L'indépendance explicitement
constatée de la juridiction des comptes camerounaise est doublement
motivée, tant par les faits que dans le droit. Concernant les faits, la
motivation de l'indépendance procède des sources
matérielles du droit.
Au rang des facteurs idéologiques ayant
contribué à l'indépendance de la juridiction des comptes
se trouve la promotion de l'Etat de Droit. Sous un abord général,
les idéologies d'inspiration autoritaire, appliquées
postérieurement aux indépendances des Etats africains, avaient
justifié la « légalité de peur »463,
voire l'« institutionnalisation de la légalité d'exception
»464. Aujourd'hui, le régime démocratique impose
une orientation idéologique différente traduite par un passage de
l'« Etat de loi » à un « Etat de Droit
»465. Par conséquent, sous l'abord particulier du
contrôle des finances publiques, la référence axiologique
à l'Etat de droit, du fait de la soumission de l'administration au
droit, trouve sa concrétisation aboutie par le recours aux organes
juridictionnels. C'est en ce sens que « la réforme de la
juridiction des comptes dans l'espace CEMAC traduit l'ambition pour ses
Etats-membres de parvenir à l'Etat de Droit, en mettant au centre de
l'encadrement de la gestion des finances publiques, la Cour des Comptes
»85. Concernant le droit, l'explication d'une indépendance de la
juridiction des comptes se fonde sur les sources formelles. Ainsi, à la
lecture de la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant Régime
Financier de l'Etat et des autres entités publiques,
l'indépendance de la juridiction des comptes est affirmée comme
suit : « les membres de cette juridiction ont le statut de magistrat. Elle
est indépendante par rapport au Gouvernement et au Parlement
»466. Mieux encore, le législateur consacre la
souveraineté de la juridiction des comptes qui « décide
seule de la publication de ses avis, décisions et rapports ».
L'indépendance ainsi consacrée de la juridiction
des comptes résulte de la transposition des directives du Conseil des
Ministres de la Communauté Economique et Monétaire d'Afrique
Centrale (CEMAC), le 19 décembre 201188, à savoir : la directive
n°01/11-UEAC-190-CM-22 relative aux lois de finances et la directive
n°06/11-UEAC-190-CM-22 relative au Code de Transparence et de Bonne
Gouvernance dans la gestion des finances publiques. Toutefois, une observation
attentive autorise de nuancer l'élan réformateur de la loi de
2018, au regard de l'indépendance implicitement contestée de
la
463 J.-M. BIPOUN WOUM, « Recherches sur les aspects actuels
de la réception du droit administratif dans les Etats d'Afrique noire
francophone : le cas du Cameroun », RJPIC, n°3, 1972, p. 374.
464 J. OWONA, « L'institutionnalisation de la
légalité d'exception dans le droit public camerounais »,
RCD, n°06, juillet-décembre 1974, pp. 104-123.
465 M. J. REDOR, De l'Etat légal à l'Etat de
Droit : l'évolution des conceptions de la doctrine publiciste
française de 1879 à 1914, Paris, Economica, Coll. Droit public
positif, 1992, p. 20.
466 M. J. REDOR, De l'Etat légal à l'Etat de
Droit : l'évolution des conceptions de la doctrine publiciste
française de 1879 à 1914, Paris, Economica, Coll. Droit public
positif, 1992, p. 20.
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juridiction des comptes. A l'observation du droit positif
camerounais, l'indépendance implicitement contestée de la
juridiction des comptes se perçoit doublement. En premier lieu, cette
indépendance est en contradiction avec les dispositions de la loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996 qui dispose que « le Président
de la République est garant de l'indépendance du pouvoir
judiciaire »467. A ce sujet, les avis divergent entre les
partisans de l'indépendance du pouvoir judiciaire, et ceux de son
inféodation. Le Professeur Cyrille MONEMBOU défend la
thèse de l'indépendance du pouvoir judiciaire en soutenant que
« l'érection de l'autorité judiciaire en pouvoir
judiciaire (...) tient au fait que les acteurs de la justice ne peuvent plus se
sentir comme des subordonnés de l'exécutif, mais plutôt
comme des acteurs d'une institution ayant reçu l'onction suprême
de la norme suprême »468.
Toutefois, le Professeur Alain Didier OLINGA tempère la
position précédente, en dévoilant l'emprise du pouvoir
exécutif sur le pouvoir judiciaire. Selon lui, « il est
difficilement compréhensible qu'un pouvoir indépendant des deux
autres voient son indépendance garantie par l'un de ces derniers
»469. Particulièrement, ce constat vaut à
s'appliquer à l'indépendance de la juridiction des comptes
camerounaise dont il y a lieu de questionner l'efficacité, au regard de
sa garantie par le pouvoir exécutif. En second lieu, cette
indépendance trouve des écueils dans la domination du Conseil
Supérieur de la Magistrature par le Président de la
République470. Les nominations, mutations, et promotions des
magistrats sont décidées par décret soumis à l'avis
préalable du Conseil Supérieur de la Magistrature471.
Par conséquent, à titre d'hypothèse d'école, il
n'est pas sans intérêt de savoir si la hardiesse du juge des
comptes national pourrait l'amener à sanctionner le Président de
la République, sous sa qualité d'ordonnateur, alors qu'au regard
du Statut de la Magistrature la carrière des magistrats est
appréciée par le Chef du pouvoir exécutif. En
première analyse, le juge s'en tiendrait exclusivement à dire le
droit, en rendant la justice selon la loi et sa conscience, au nom du peuple
Camerounais.
467 Article 37 alinéa 3 (paragraphe 1).
468 C. MONEMBOU, La séparation des pouvoirs dans le
constitutionnalisme camerounais : contribution à l'étude de
l'évolution constitutionnelle, Thèse de Doctorat/Ph.D,
Université de Yaoundé II, 2011, p. 310.
469 A. D. OLINGA, La Constitution de la République du
Cameroun, Yaoundé, PUCAC, 2013, 2ème éd., p. 147.
470 Article 37 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996.
471 Article 6 alinéa 2 du Décret n°95/048
du 08 mars 1995 portant Statut de la Magistrature. Pour aller loin, lire
HOURQUEBIE (F), « L'indépendance de la justice dans les pays
francophones », Les Cahiers de la justice, 2012/2, n°2, pp. 41-61 ;
FALL (A. B.), « Les menaces internes à l'indépendance de la
justice », in L'indépendance de la justice, Actes du
deuxième congrès de l'Association des hautes juridictions de
cassation des pays ayant en partage l'usage du français, Dakar, 7-8
novembre 2007, Cour de cassation du Sénégal-OIF, 2008, Dakar,
Sénégal, pp. 47-75
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