Le contrôle des deniers publics dans les contrats publics des entreprises publiques au Cameroun

C- L'ENVIRONNEMENT DE L'ETUDE

Les contrats publics représentent une bonne part de la fortune publique à cet effet ne doivent pas échapper à l'encadrement des règles de finances publiques. Les deniers publics impliqués dans les contrats publics justifient l'application du régime des finances publiques. On a généralement recours à la notion de deniers publics pour identifier le domaine d'application des finances publiques. Ce qui fait que dès qu'une activité est financée par les deniers publics, c'est en principe le régime des finances publiques qui a vocation à s'appliquer. Ainsi, comme l'affirmaient déjà MOLINIER et GAUDEMET, les finances

123 GILES (W), Les principes budgétaires et comptables publics, LGDJ, Paris 2009, p. 28. « Cette tendance résulte notamment de la prise de conscience que les ressources publiques ne sont pas inépuisables (...). De ce nouveau contexte, il résulte de plus grandes interrelations entre budgets publics d'une part et entre budgets publics et privés d'autre part ».

124 HERTZOG (R), « finances publiques, finances privées : nouvelles frontières, nouvelles similitudes ? », in revue française des finances publiques, n°100, LGDJ, 2007, p. 108.

125 BOUVIER (M), ESCLASSAN (M-C), LASSALE (J-P), Finances publiques, Lextenso éditions, LGDJ, 10è éd. 2010, p.495.

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publiques constituent « la branche du droit public qui a pour objet l'étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics »¹²⁶. Pour Gaston JEZE « les finances publiques, cela vise les deniers publics et, par extension, l'acquisition, l'administration, l'emploi des deniers publics »¹²⁷.

Pour Paul-Marie GAUDEMET « la notion de deniers publics est la notion centrale des finances publiques qui ont pour objet « les règles et opérations relatives aux deniers publics »¹²⁸. De ce fait, les deniers publics apparaissent comme l'élément caractéristique des finances publiques, ce qui fonde l'application des finances publiques. Pour certains auteurs, des valeurs de caisses ou des valeurs de portefeuille¹²⁹ c'est-à dire tous les titres de créances destinés à se résoudre à plus ou moins long terme en encaissement et décaissement de sommes d'argents. A bien y voir, les contrats publics constituent le lieu privilégié de la dépense publique ce qui justifie le décaissement de l'argent public pour la réalisation et la gestion des infrastructures. Ils contribuent également dans l'alimentation des caisses publiques. Ainsi les impôts des contrats publics les produits de gestion des services publics contribuent efficacement aux activités de l'administration et de se fait justifient un encadrement par les règles des finances publiques parce qu'ils sont des deniers publics¹³⁰. Toutefois, au Cameroun le législateur utilise la notion de fonds public¹³¹en confusion avec

126 GAUDEMET (P-M) et MOLINIER (J), Finances publiques, Tome I, Montchrestien, 1996, P. 22.

127 JEZE (G), Cours de finances publiques, cité par, NGUIMFACK VOUFO (T), La notion de comptes publics en finances publiques camerounaises, thèse op cit p. 715.

128 GAUDEMET (P-M), Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op cit p. 580.

129 MAGNET (J), VALLERNAUD (L), VUGHT (T), La cour des comptes, les institutions associées et les chambres. « Les deniers publics comprennent tout d'abord les fonds ou les valeurs de caisse, c'est-à-dire les moyens de paiement ayant cours légal et pouvoir libératoire, qu'ils soient réels (espèces monnayées), fiduciaires (billet de banque) ou scripturaux (disponibilité en compte). Ils comprennent également les valeurs de portefeuille, c'est-à-dire les titres constitutifs de créances ou de dettes, tels que bons, traites et obligations destinés à résoudre à plus ou moins long terme en monnaie, qui sont donc des deniers virtuels. A ces valeurs actives s'opposent les valeurs inactives. Titres destinés à faire la preuve de l'acquittement de créances ou de dettes tels que timbres, vignettes, quittances, dont la comptabilité est assimilée à celle des matières ».

130 Régionales des comptes, Paris, Berger-Levrauilt, 6è édition, 2007, pp. 108-109.

131 DOUCHEZ (M-H), Fonds publics, in Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, op cit p. 835. A la lumière de Marie-Hélène DOUCHEZ, les fonds publics sont des « instruments d'action de l'Etat revêtant des formes diverses. Ils se caractérisent, avant tout, par leur fonction de relais financiers ; s'évadant des règles classiques du droit budgétaire. Ils constituent aussi d'important facteurs de démembrements ». Il y a lieu de remarquer que les fonds publics constituent une technique d'individualisation des crédits, d'un regroupement de crédit en vue de coordonner des actions diverses. Depuis 1946 au Cameroun, plusieurs fonds publics ont été mises en place pour la gestion des situations précises. Ainsi, l'institution du FIDES en 1946 dont l'objectif était d'améliorer le développement de la colonie après la seconde guerre mondiale ; on peut encore citer entre autre les fonds spéciaux du Trésor, le FEICOM etc. Les fonds publics ont donc ceci de particulier qu'ils constituent des formes de démembrement budgétaires, des débudgétisations. Il s'agit des réserves de moyens financiers jouant le rôle de relais financier de l'Etat et des autres collectivités publiques. A cet effet, ils constituent une limite au principe d'universalité budgétaire consacré.

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celle de denier public¹³². Ce qui selon la doctrine crée un flou sur les fondements du régime des finances publiques au Cameroun. Cette confusion semble évidente selon Berthelot GOUDEM LAMENE¹³³. À côté de la notion de denier public, celle de bien public consolide le rattachement des contrats publics au régime des finances publiques.

Aujourd'hui, les finances publiques ne s'appliquent pas uniquement aux deniers publics car on prendrait le risque d'exclure de son champ d'application les biens non pécuniaires des personnes publiques engagés dans les contrats publics. Il s'agit d'une vision déjà partagée par NGUIMFACK VOUFO Théophile qui estime que : « Il est révolu le temps où les finances publiques se réduisaient au caractère exclusivement financier de leur objet. On doit dorénavant dépasser cette dimension financière pour insister aussi sur les biens publics non financiers qu'enregistre la comptabilité patrimoniale »¹³⁴. En effet, les biens publics ont une utilité comparable à ceux ayant une consistance financière, dès lors qu'ils concourent également à la satisfaction des besoins d'intérêt général. La seule référence à la notion de deniers publics ne permet pas de cerner totalement la notion de finances publiques et limite de ce fait le fondement de l'application du régime des finances publiques aux contrats publics. PHILIP Loïc estime à ce sujet que « la référence à la notion de deniers publics demeure importante dans la mesure où elle détermine l'application d'un régime juridique particulier, mais elle demeure trop étroite pour pouvoir cerner l'ensemble de la matière des finances publiques »¹³⁵. Ainsi, la notion de finances publiques repose également sur le patrimoine public. Selon l'Association Henri Capitant, le bien est : « toute chose matérielle susceptible d'appropriation »¹³⁶, les biens sont : « relativement à toute personne, tous les éléments

132 Ces confusions sont mises en exergue dans la loi du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat et le décret du 15 mai 2013 portant règlement général de la comptabilité publique. L'article 58 alinéa 1 dudit décret dispose que : « les comptables publics sont des agents publics régulièrement préposés aux comptes et / ou chargés du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds et valeurs ».

133 GOUDEM LAMENE (B), « Les comptables publics dans le nouveau régime financier de l'Etat au Cameroun », in ONDOA Magloire, op cit, pp. 283-284. « Le législateur emploie l'expression « fonds et valeurs » avec une certaine légèreté. Il n'en relève ni le sens, ni le périmètre. Cela paraît justifier l'erreur qu'il commet en confondant fonds et deniers. En effet, dans le second alinéa de l'article 58, il substitue « deniers et valeurs » à « fonds et valeurs ». La lecture des textes antérieurs révèle aussi cet embarras du législateur dans la combinaison des termes deniers, fonds et valeurs auquel se mêle la difficulté du choix des conjonctions de coordination « et » et « ou ». Dans l'ordonnance de 1962 figurait l'expression « fonds et valeurs ». Par la suite, celle-ci a été abandonnée dans le décret de 1978 et la loi de 2003 qui consacrent respectivement celles de « deniers et valeurs » et de « fonds et valeurs ». Afin d'évacuer cet embarras, le législateur camerounais gagnerait certainement à s'inspirer des finances publiques françaises qui consacrent les « fonds et valeurs » et définissent les deniers publics comme l'ensemble formé de ces fonds et valeurs dont au demeurant les organismes publics sont propriétaires ».

134 NGUIMFACK VOUFO (T), La notion de comptes publics en finances publiques camerounaises, thèse, op cit, p. 727.

135 PHILIP (L), Finances publiques, op cit p.30.

136 CORNU (G), Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, PUF, édition n°9, 2011.

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mobiliers et immobiliers qui composent son patrimoine, à savoir les choses matérielles (biens corporels) qui lui appartiennent et les droits (autre que la propriété) dont elle est titulaire (biens incorporels) »¹³⁷. Les biens dont sont propriétaires les personnes publiques sont les biens du domaine public et les biens du domaine privé. L'accent est donc mis sur ces biens dans l'analyse du régime financier des contrats publics. La comptabilité publique a vocation à s'appliquer aux biens publics. Les opérations d'acquisition, de maniement et d'aliénation des biens des personnes publiques faisaient déjà l'objet d'une réglementation au Cameroun par la loi n°77/26 du 6 décembre 1977 fixant le régime général de la comptabilité-matières. Au-delà la loi du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat institue une comptabilité patrimoniale.

L'intérêt pratique du sujet peut être recherché à la lumière du contexte national et international. D'abord au niveau national, l'étude du régime financier des contrats publics s'inscrit dans la nécessité croissante de protection de la fortune publique qui se trouve à mainte fois dilapidée par certains gestionnaires publics. La montée en puissance de la corruption et des détournements de deniers publics tend à fausser les règles légales dans les contrats publics¹³⁸. Ce qui fait que dans la passation de ceux-ci, les entrepreneurs et certains fonctionnaires ont « normalisé l'écart en écartant la norme »¹³⁹. Jean-François BAYART¹⁴⁰ évoque cette confusion de la chose publique et de la chose privée, et aussi le réseau complexe de liens tissés par l'histoire « derrière la façade des institutions et le masque du formalisme juridique ». Il fait également allusion à la corruption qui n'est pas pire qu'ailleurs en Afrique mais qui est généralisée au point de fausser le fonctionnement et surtout les règles de l'ensemble des services publics.