Le contrôle des deniers publics dans les contrats publics des entreprises publiques au Cameroun

SECTION 1 : L'APPRECIATION DE L'OPPORTUNITE DE LA DEPENSE

CONTRACTUELLE PAR LES DIRIGEANTS SOCIAUX

Les dirigeants des entreprises publiques ont la lourde responsabilité de leur donner vie et de les rendre rentable pour l'État.¹⁷⁰ A ce titre, les prérogatives stratégiques du conseil d'administration en matière contractuelle (PARAGRAPHE 1) sont renforcées par le rôle technique de la Direction Générale (PARAGRAPHE 2).

PARAGRAPHE 1 : LES PREROGATIVES STRATEGIQUES DU CONSEIL
D'ADMINISTRATION EN MATIERE CONTRACTUELLE

Un Conseil d'Administration se définit comme un rassemblement de personnes morales ou de personnes physiques qui doivent administrer une entreprise ou un établissement. De manière générale, le Conseil d'Administration a vocation à gérer les grandes orientations de l'organisation. C'est généralement l'organe compétent pour déterminer les choix stratégiques. Dans la sphère des contrats publics, ses prérogatives de

170 MBALLA OWONA Robert, « Émergence de la gestion financière axée sur les résultats et reconnaissance d'une obligation d'exécution intégrale des budgets des administrations publiques en droit CEMAC », Revue Afrilex, 27p. http:// afrilex.ubordeaux4.fr/sites/afrilex/IMG/pdf/. Emergence_de_la_gestion_financiere_axee_ sur_les_resul tats_-CEMACmballarobert.pdf, consulté le 03 novembre 2019 à 5h 24min.

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contrôle s'analysent en matière d'autorisation des dépenses budgétaires (A) et en matière d'autorisation des procédures spéciales couteuses pour l'entreprise publique (B).

A- LE POUVOIR D'AUTORISATION DES DEPENSES BUDGETAIRES

« Le Conseil d'Administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société »¹⁷¹. Il exerce dans la limite de l'objet social et sous réserve de ceux expressément attribués par l'Acte Uniforme OHADA, relatif au Droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d'Intérêt Économique. La quintessence de son administration (1) favorise témoigne de son pouvoir budgétaire (2).

1) L'administration du Conseil d'Administration

Le Conseil d'Administration des entreprises publiques est composé d'un collège de cinq (05) membres au moins et de douze (12) au plus. Le Conseil d'Administration comprend obligatoirement un représentant du personnel élu par ses pairs.¹⁷² Les administrateurs des sociétés à capital public ayant l'Etat comme actionnaire unique, sont nommés par décret du Président de la République.¹⁷³

A l'inverse, les administrateurs des sociétés à capital public ayant les entreprises publiques ou les Collectivités Territoriales Décentralisées comme unique actionnaire, sont désignés suivant les modalités prévues par les statuts. En outre, les actionnaires de la société à capital public créée conjointement par l'Etat, une ou plusieurs entreprises publiques et/ou une ou plusieurs Collectivités Territoriales Décentralisées sont désignés suivant les modalités fixées par les statuts.¹⁷⁴ Ceci étant dit, chaque actionnaire a droit à une représentation proportionnelle au nombre d'actions qu'il détient, exception faite du représentant du personnel. L'Assemblée Générale est libre de modifier le nombre des administrateurs. Au cas où le nombre des administrateurs devient inférieur au minimum légal ou statutaire, l'effectif du Conseil doit être complété sur décision de l'Assemblée Générale Ordinaire. Rappelons fort

171 Article 56 alinéa 1 de la loi N°2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques Le décret N°2018/355 du 12 juin 2018 fixant les règles communes applicables aux marchés des entreprises publiques en son article 6(1) poursuit dans le même sens en disposant que « Le Conseil d'Administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de l'entreprise publique ».

172 Article 42 de la loi n°2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques.

173 Article 43 ibid.

174 Article 45 ibid.

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opportunément que, les administrateurs des sociétés à capital public sont désignés pour un mandat de trois (03) ans renouvelables une (01) fois.¹⁷⁵

Globalement, le Conseil d'Administration joue désormais un rôle fondamental au niveau stratégique et même au niveau opérationnel. Son activité de contrôle est manifestement permanente, il valide au préalable tous les actes du Directeur Général, puisqu'il oriente la politique interne de l'entreprise publique.

Par ses résolutions, le Conseil d'Administration fixe les grandes orientations de l'entreprise publique¹⁷⁶, il s'agit notamment de : préciser les objectifs de la société et l'orientation qui doit être donnée à son administration ; d'exercer un contrôle permanent de la gestion assurée par le Directeur Général ; d'arrêter les comptes de chaque exercice ; d'établir les documents de gestion prévisionnelle et les rapports correspondants ; de nommer et révoquer le Président du Conseil d'Administration et les Directeurs généraux ; de nommer les membres des comités d'études ; de répartir les indemnités de présence aux réunions du Conseil d'Administration ; d'autoriser les cautions, avals, garanties à première demande souscrits par la société pour des engagements pris par des tiers ; d'autoriser toute aliénation de biens meubles ou immeubles, corporels ou incorporels, suivant les modalités prévues dans les articles 112 et 113 de la présente loi.¹⁷⁷

Il n'échappe à aucun analyste que l'une des innovations majeures des lois de 2017 portant statut général des entreprises publiques est le renforcement du rôle du Conseil d'Administration. Désormais, les Directeurs Généraux devront obtenir le quitus préalable du Conseil d'Administration dans la quasi-totalité de leurs actes de gestion. Selon le Professeur GUESSELE ISSEME Lionel Pierre, le Conseil d'Administration engage significativement l'entreprise alors que c'est le Directeur Général qui en assume la plus grande responsabilité auprès des tiers.¹⁷⁸

L'une des réformes remarquables de la loi n°2017/011 du 12 juillet 2017, est le renforcement des missions du Conseil d'Administration. L'on voit à travers cette option, la nécessité de réduire les marges de manoeuvre des Directeurs Généraux sans doute à l'origine des dérapages qui justifieraient la contreperformance tant décriée des sociétés d'Etat.

175 Article 47 ibid.

176 NGAMBEKET (E.L.), « Les dirigeants dans les marchés des entreprises publiques », op. cit. p. 530.

177 Article 57 alinéa 1 de la loi n°2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques

178 GUESSELE ISSEME (L.P) et ONDOUA BIWOLE (V.), « Responsabilités des acteurs des entreprises et établissements publics : un contraste flagrant », in ONDOUA BIWOLE (V.) et TCHEUWA (J.C.), (dir), lois sur les établissements et entreprises publiques au Cameroun : innovations et reculades, afrédit, Yaoundé, 2018, p. 105.

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Par ailleurs, le fonctionnement d'une entreprise publique est rendu possible par des ressources matérielles. De ce fait, c'est en Conseil d'Administration qu'est autorisée toute aliénation de biens meubles ou immeubles, corporels ou incorporels suivant les modalités prévues dans l'article 113 de la loi susmentionnée. Aussi, en ce qui concerne la gestion de la ressource humaine, c'est le Conseil d'Administration qui autorise le recrutement proposé par le Directeur Général. Il apparaît donc que le Conseil d'Administration joue les rôles de contrôle et d'évaluation des Directeurs Généraux, de sanction, de recrutement et d'approbation entre autres. Le Conseil d'Administration fixe ces objectifs en début d'exercice budgétaire lorsqu'il faut définir les programmes devant être exécutés par les crédits de paiement.

On peut retenir que le Conseil d'Administration¹⁷⁹ concentre l'essentiel des initiatives stratégiques et managériales. Il peut prendre des décisions ayant une incidence financière.¹⁸⁰ Les dirigeants s'occupent surtout du volet opérationnel, en appliquant les décisions du Conseil d'Administration¹⁸¹ responsable de la gouvernance des marchés.

2) L'autorisation budgétaire

Le conseil d'administration est l'organe délibérant des entreprises du secteur public et en tant que tel a le pouvoir d'autoriser les actes pris par le Directeur Général. Le conseil d'administration approuve les actes pris par ce dernier. Ainsi, si l'autorisation préalable du conseil d'administration à la passation des contrats était le droit commun, l'ordonnance du 17 août 1995, puis la loi du 22 décembre 1999 portant statut général des entreprises du secteur public et parapublic changent la donne. Toutefois, la loi du 12 juillet 2017 portant statut des entreprises publiques¹⁸² restaure le pouvoir d'autorisation du Conseil d'administration.

179 La définition des grandes orientations par le Conseil d'Administration est faite à l'intention de la Direction Générale qui est l'organe exécutif. A cet égard, le Conseil d'Administration exerce un contrôle permanent de gestion. Ceci se fait dans l'optique de s'assurer que les objectifs du départ sont respectés. Pour ce faire, le Conseil d'Administration a un pouvoir de nomination et de révocation du Président du Conseil et du Directeur Général.

180 MOUNGOU MBENDA (S.P.) « le pouvoir du dirigeant dans la relation d'agence : le Cas des entreprises publiques au Cameroun, Université de Yaoundé 2, Faculté des Sciences Economique et de Gestion, Cameroun, Lyon, 7-6 juin 2017, P. 12.

181 Toutefois, le rôle du Conseil d'Administration est limité par l'omniprésence de la collectivité de rattachement, à savoir l'Etat ou la Collectivité Territoriale Décentralisée. On constate que cet organe délibérant est totalement entre les mains de l'administration. Surtout qu'avec cette réforme de juillet 2017, la présence du représentant de la Présidence de la République et de celui des services du Premier Ministre dans le Conseil d'Administration vient limiter l'autonomie de gestion de cet organe délibérant.

182 Loi n°2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques.

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En effet, avant 1995, les marchés des entreprises publiques étaient soumis à l'autorisation préalable du conseil d'administration. Dans ce sens, le Décret n°72/DF/201 du 17 février 1972 fixant l'organisation et les conditions de fonctionnement de l'Office National des Ports prévoyait dans son article 14 entre autres attributions du conseil d'administration, le pouvoir d'autoriser « toute acquisition de matériel et tous travaux dont le montant est supérieur à 50 millions ou dont la durée de réalisation est supérieure à deux années ; toutes acquisitions, toutes cession et tous échanges de biens et droits immobiliers ne faisant pas partie du domaine public ou de ses dépendances ; les emprunts et détermine les conditions auxquelles l'office participe à des opérations d'émission directement, par garantie ou autrement ». Les mêmes dispositions se retrouvaient à l'article 10 déterminant les attributions du conseil d'administration de la défunte Régie Nationale des Chemins de Fer du Cameroun du décret n°85/1208 du 06 septembre 1985 fixant l'organisation et les conditions de fonctionnement de cet établissement.

Ce pouvoir d'autorisation du Conseil d'Administration n'est plus de mise en matière contractuelle depuis l'ordonnance du 17 août 1995. Si elle reconnaît au conseil d'administration les pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de l'entreprise, définir et orienter sa politique générale, et évaluer sa gestion. Ainsi, en vue de l'élaboration du budget, « le directeur général soumet à l'approbation du conseil d'administration le projet de budget et un programme d'action spécifiant les objectifs et les résultats à atteindre au cours de l'exercice »¹⁸³. Plus encore, la loi du 22 décembre 1999 confie au dit conseil le pouvoir « d'approuver les contrats de performance ou toute autre convention, y compris les emprunts, préparés par le Directeur général et ayant une incidence sur le budget »¹⁸⁴. Pour BIDJA NKOTTO Thomas, « le changement réside dans le fait qu'avant le statut des entreprises publiques, le conseil d'administration intervenait a priori avant la passation du contrat pour habiliter le Directeur à la conclusion, désormais l'intervention dudit conseil est a posteriori pour juger de la pertinence des contrats conclus par l'organe exécutif au regard de la politique de l'entreprise. Autant ce pouvoir d'approbation est en principe large, car toute dépense ou recette a nécessairement une incidence sur le budget ; autant le Directeur général dispose d'une grande liberté d'initiative en matière contractuelle. Cette liberté a pour corollaire la responsabilité du Directeur général devant le conseil d'administration qui peut le sanctionner

183 Article 53 de la loi n°99/016 du 22 décembre 1999 portant statut des entreprises du secteur public et parapublic

184 Article 41 (2) (i) de la loi n°99/016 du 22 décembre 1999 portant statut des entreprises du secteur public et parapublic.

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en cas de faute grave de gestion susceptible de nuire à la bonne marche de l'entreprise »¹⁸⁵. En effet, le conseil d'administration approuve les décisions du Directeur général, c'est dans ce contexte qu'il approuve le budget et arrête de manière définitive les comptes et les états financiers de l'entreprise¹⁸⁶. C'est également à lui d'autoriser toute aliénation des biens et d'accepter tous dons, legs ou subventions. Pouvoir qui lui permet d'autoriser les financements des contrats publics.

La loi n°2017 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques redonne ce pouvoir d'autorisation au Conseil d'Administration des entreprises publiques, qui n'approuve plus mais autorise. En effet, c'est lui qui a le pouvoir d' « autoriser toute aliénation des biens meubles et immeubles, corporels et incorporels (...) »¹⁸⁷. Plus encore, en cas d'acquisition ou d'aliénation des biens meuble ou immeuble du patrimoine, le Directeur général requiert l'autorisation préalable du conseil d'administration¹⁸⁸. Ceci est révélateur du pouvoir du conseil d'administration en matière contractuelle. Car celui-ci n'est plus réduit à une simple tâche d'approbation mais d'autorisation. Son intervention préalable à l'exécution des contrats publics des entreprises publiques est donc nécessaire.