La protection des droits fondamentaux par le juge constitutionnel: étude comparative à partir des exemples du Bénin, du Gabon et de Madagascar

SECTION II : UNE AUDACE JURISPRUDENTIELLE MODULABLE

L'extension du champ de compétence du juge constitutionnel illustre son dynamisme dans la protection des droits fondamentaux, que celle-ci lui soit attribuée ou qu'il se la soit attribuée proprio motu. Ce mouvement se traduit par des incursions remarquées dans des contentieux qui, traditionnellement, échappent à son office : le contentieux des actes administratifs (paragraphe 1) et, plus singulièrement au Bénin, le contentieux judiciaire (paragraphe 2).

299 Ibid., Considérant 16.

300 Ibid.

301 Ibid., Considérant 20.

302 Ibid., Considérant 21.

303 Ibid.

304 Décision n° 08-HCC/D3 du 26 aout 2025 concernant la loi n° 2025-019 relative à l'identification des personnes physiques ; Décision n° 07-HCC/D3 du 23 février 2024 concernant la loi n° 2024-001 modifiant et complétant certaines dispositions du Code pénal malagasy.

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Paragraphe 1 : L'incursion du juge constitutionnel dans le contentieux administratif : un rempart contre les atteintes des actes de l'administration aux droits fondamentaux

« Les juges constitutionnels d'Afrique subsaharienne n'apprécient pas seulement la constitutionnalité des lois ; ils contrôlent également la régularité des actes administratifs » 305. Cette incursion³⁰⁶ du juge constitutionnel africain, principalement béninois, gabonais et malgache dans le contentieux administratif traduit une volonté de se positionner comme un protecteur « omniprésent »³⁰⁷ des droits fondamentaux. Toutefois, cette dynamique ne se manifeste pas de manière uniforme selon que l'on soit au Bénin, au Gabon ou à Madagascar. Au Bénin et à Madagascar, le juge reste cantonné au contrôle de constitutionnalité des actes administratifs, il n'en use pas moins pour protéger les droits fondamentaux des atteintes portées par un acte émanant de l'Administration (A). Au Gabon, en revanche, la compétence du juge constitutionnel a connu une évolution plus singulière, oscillant au gré des révisions constitutionnelles, avant d'être finalement restitué à son titulaire naturel, le Conseil d'Etat, par la Constitution de 2024 (B).

A. Une incursion encadrée au Bénin et à Madagascar

Les constituants béninois et malgache ont habilité leur juge constitutionnel a exercé un contrôle de constitutionnalité des actes administratifs et, plus particulièrement, ceux dit réglementaires³⁰⁸. Par acte réglementaire, il faut entendre, sur un plan organique, celui qui émane d'une autorité administrative et qui, matériellement, contient des dispositions ayant une nature générale et impersonnelle contrairement aux actes dits individuels³⁰⁹. Cette habilitation ne confère pas, en principe, à ces juges une compétence générale en matière administrative. Ils doivent être conscients qu'en la matière, ils ne bénéficient que d'une compétence

305 EDZODZOMO NKOUMOU, T. L. L'office du juge constitutionnel en Afrique subsaharienne, op.cit., p. 124.

306 L'expression « incursion » ne relève pas d'un jugement de valeur, mais vise à qualifier la tendance du juge constitutionnel à empiéter, de manière ponctuelle, sur le champ du contentieux administratif, à travers le contrôle des actes administratifs portant atteinte aux droits fondamentaux.

307 KEUTCHA TCHAPNGA, C. « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? », RFDC, 2008/3, n°75, p. 555.

308 Cf. art. 3, 114, 117 et 121 de la Constitution béninoise ; art. 116 et 118 de la Constitution malgache.

309 Voir EDZDZOMO NKOUMOU, T. L. op.cit., pp. 125-126.

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d'attribution³¹⁰, et se cantonner à l'examen de la conformité de ces actes à la Constitution. Cependant, ce n'est pas toujours le cas.

Au Bénin, l'article 117 de la Constitution impose au juge constitutionnel le contrôle de la « constitutionnalité des actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et des libertés publiques [...J »³¹¹. Compétence qu'il n'hésite pas à mettre en oeuvre³¹². Cependant, à l'aune de sa jurisprudence, il est de constat que ce dernier ne se limite pas au contrôle des actes réglementaires. Il appert que le juge constitutionnel béninois exerce également un contrôle sur les actes individuels qui portent atteinte aux droits fondamentaux et aux libertés publiques³¹³. Cette extension peut se justifier par le fait que l'article 3 al. 3 de la Constitution béninoise permette au juge de contrôler « tout texte réglementaire et tout acte administratif »³¹⁴ en autorisant tout citoyen à se pourvoir devant lui lorsque ceux-ci sont présumés inconstitutionnels³¹⁵. De plus, l'article 116 fait de lui le garant des libertés publiques³¹⁶. C'est sans doute fort de toutes ces considérations que KAYISSON POGNON Elisabeth, ancienne présidente de la Cour constitutionnelle béninoise, affirme que le contrôle exercé par la Cour porte « aussi bien sur les ordonnances..., décrets, arrêtés que sur les actes administratifs individuels et même sur les actes privés. La finalité d'un tel contrôle n'est donc pas seulement d'assainir la réglementation en vigueur au Bénin ; mais elle tend également à amener aussi bien les gouvernants que les gouvernés au respect des droits de l'Homme pour qu'enfin la démocratie soit vécue au quotidien pour tous »³¹⁷. Ainsi, bien qu'encadré par le constituant, le juge constitutionnel n'hésite pas à faire preuve de dynamisme en veillant au respect des droits fondamentaux par l'Administration tout en ne cessant de rappeler qu'elle n'est que juge de la constitutionnalité et non de la légalité³¹⁸.

310 MOUDOUDOU, P. « Réflexions sur le contrôle des actes réglementaires par le juge constitutionnel africain : cas du Bénin et du Gabon », p. 72. Disponible sur : https://share.google/SBTGuNLDmAUzIAvg1. (Consulté le 11 aout 2025).

311 Cf. art. 117 point 3 de la Constitution béninoise.

312 DCC 16-94 du 27 mai 1994, Moise BOSSOU ; DCC 33-94 du 24 novembre 1994 ; DCC 18-094 du 3 juin 1994 ; DCC 96-046 du 12 aout 1996 ; DCC 96-02 des 26 février et 27 mai 1996.

313 DCC 03-90 du 28 mai 2003. Dans cette décision, la Cour a annulé un décret portant destitution de grade d'un officier des Forces Armées Aériennes Béninoises du fait qu'il violait les articles 26 de la Constitution et 3 de la Charte Africaines des droits de l'Homme et des Peuples, en créant une discrimination entre M. Olivier MAHOUDO et ses collègues. Cf. Recueil des décisions et avis de la Cour constitutionnelle, 2004.

314 Cf. art. 3 al. 3 de la Constitution béninoise.

315 DCC 23-265 du 21 décembre 2022 dans laquelle la Cour a déclaré non-conforme à la Constitution un message-porté du Préfet de l'Atlantique et un message radio du Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité Publique qui violaient la liberté de culte.

316 Cf. art. 116 de la Constitution béninoise.

317 KAYISSON POGNON, E. « La Cour constitutionnelle et la protection juridique des droits de l'Homme en République du Bénin », in Développement et Coopération, n° 5, septembre-octobre 1998, p. 25.

318 DCC 18-025 du 08 février 2018 ; DCC 24-238 du 19 décembre 2024.

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« Le juge constitutionnel malgache est, à l'instar du juge constitutionnel béninois un juge administratif d'exception »³¹⁹. Au demeurant, la Constitution malgache permet à une partie à un procès, dans le cadre de l'exception d'inconstitutionnalité, de contester tout texte réglementaire qui porte atteinte à ses droits fondamentaux reconnus par la Constitution³²⁰. Ainsi, par exemple dans la décision n° 01-HCC/D2 du 11 février 2021 relative à une exception d'inconstitutionnalité soulevée par la société PRE MADAGASCAR³²¹, la Haute Cour constitutionnelle a déclaré le dernier alinéa de l'article 64 du décret n° 2010-233 inconstitutionnel en affirmant que ce dernier « ne respecte pas le principe universel et constitutionnel d'égalité devant la loi »³²². Mais en plus des parties à un procès dans le cadre de l'exception d'inconstitutionnalité, la Cour conditionne le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires à la qualité du requérant que sont : « un Chef d'Institution [...], les organes des collectivités territoriales ou le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l'Etat de droit »³²³. Ces derniers peuvent la saisir de « tout texte à valeur législative ou réglementaire »³²⁴. Dans ce cadre, le juge constitutionnel n'a pas hésité à se positionner en « pourfendeur valeureux des abus de l'Administration »³²⁵ à travers par exemple sa décision n° 03-HCC/D3 du 17 février 2021³²⁶. En l'espèce, il avait été saisi par le Haut Conseil pour la défense de la Démocratie et de l'Etat de droit dans le cadre du contrôle de constitutionnalité du décret n° 2020-013 du 15 janvier 2020 portant restructuration du Bureau Indépendant Anticorruption (BIANCO) par rapport aux articles 27 al. 2 et 94.24° de la Constitution. Le juge l'a déclaré inconstitutionnelle car il remettait en cause le principe d'égalité dans le service public, celui de la non-discrimination et celui du principe de l'égalité d'accès à tous les citoyens aux emplois publics en ce que : « le fait de limiter les actes de candidature à deux postes différents tout au plus pour les candidatures internes au BIANCO instaure une discrimination majeure par rapport aux candidatures externes ; que le choix des personnes les plus qualifiées doit être fait au niveau de l'examen des dossiers de candidature ; que la discrimination instaurée par la

319 EDZODZOMO NKOUMOU, T. L. op.cit., p. 131.

320 Cf. art 118 de la Constitution malgache.

321 Décision n°01-HCC/D2 du 11 février 2021 relative à une exception d'inconstitutionnalité soulevée par la société PRE MADAGASCAR http://www.hcc.gov.mg/?p=6638. (Consulté le 3 septembre 2025).

322 Ibid., Considérant 8.

323 Cf. art. 118 de la Constitution malgache.

324 Ibid.

325 KEUTCHA TCHAPNGA, C. op.cit., p. 555.

326 Décision n°03-HCC/D3 du 17 février 2021 relative à une saisine du Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l'Etat de Droit aux fins de contrôle de constitutionnalité du décret n°2020-013 du 15 janvier 2020 portant restructuration du BIANCO et ses textes subséquents. http://www.hcc.gov.mg/?p=6656. (Consulté le 7 mars 2025).

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décision n°2020-001/BIANCO/DG fixant les modalités d'application des dispositions transitoires du décret n°2020-013 du 15 janvier 2020 n'est pas conforme à la Constitution »³²⁷.

En somme, les juges constitutionnels béninois et malgache demeurent de réels remparts contre certains actes de l'administration attentatoires aux droits fondamentaux, à l'Etat de droit et donc à la Constitution. Qu'en est-il du juge constitutionnel gabonais ?