La protection des droits fondamentaux par le juge constitutionnel: étude comparative à partir des exemples du Bénin, du Gabon et de Madagascar

CHAPITRE 1 : LE CONSTAT D'UNE PROTECTION INEFFICACE

Le rôle de protecteur des droits fondamentaux qui incombe au juge constitutionnel n'est pas un long fleuve tranquille. En effet, bien qu'étant dotés de nombreuses compétences, les juges constitutionnels béninois, gabonais et malgaches, bénéficient de garanties statutaires a priori solides et d'une légitimité institutionnelle certaines, se heurtent pour autant à des contraintes qui limitent la portée réelle de leur action.

Ces limites sont d'ordre institutionnel et fonctionnel. Elles résultent d'une part de la fragilisation des droits des administrés à travers l'extension des compétences du juge constitutionnel qui fragilise les droits des justiciables (SECTION I), et, d'autre part, des entraves liées à leur indépendance (SECTION II), lesquelles compromettent leur capacité à protéger efficacement les droits fondamentaux.

SECTION I : LA FRAGILISATION DES DROITS DES JUSTICIABLES

Le juge constitutionnel et le constituant, dans leur dessein commun de renforcer la protection des droits fondamentaux, ont parfois érigé le juge constitutionnel en véritable « phare » du système, tant il exerce désormais, dans certains ordres juridiques, un contrôle quasi-total, assimilable à un « contrôle 360° »³⁶⁵. Néanmoins, cet accroissement des compétences du juge constitutionnel peut soulever des difficultés majeures en terme d'équilibre juridictionnel du fait que « l'univers et l'architecture institutionnels du pouvoir juridictionnel se complexifient »³⁶⁶. Ce qui peut, incidemment, fragiliser les droits fondamentaux des justiciables.

En particulier, au Bénin, au Gabon et à Madagascar, le juge constitutionnel a investi des domaines traditionnellement réservés au juge administratif, notamment le contrôle des actes réglementaires. Mais également ceux réservés au juge judiciaire, notamment le contentieux judiciaire, particulièrement au Bénin. Ainsi, cette section mettra l'accent sur la fragilisation des droits des administrés lorsque le juge constitutionnel irrigue le contentieux des actes réglementaires (paragraphe 1) et celle des droits des citoyens lorsque le juge constitutionnel

365 Un contrôle dit « 360° » pourrait renvoyer, dans le cadre de cette étude, au fait pour le juge constitutionnel, en matière des droits fondamentaux, d'exercer un contrôle global. Cette globalité se constate notamment par le contrôle aussi bien des faits que des actes réglementaires, qui en principe ne relèvent pas de sa compétence.

366 MOUDOUDOU, P. et NGOMHA BUITTYS, R. C. « Le dialogue des juges constitutionnels et ordinaires au Bénin et au Gabon », CEJA, p.199.

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béninois irrigue le contentieux judiciaire (paragraphe 2) comme facteur de limitation de limitation de la protection efficace des droits fondamentaux.

Paragraphe 1 : Une fragilisation des droits des administrés dans le contentieux des actes réglementaires

À l'origine, le contrôle des actes réglementaires relève de la compétence du juge administratif³⁶⁷. En principe, c'est lui qui veille à leur conformité aux normes supérieures, afin d'assurer la protection des droits fondamentaux des justiciables. Or, dans certains pays d'Afrique francophone tels que le Bénin, le Gabon et Madagascar, le juge constitutionnel s'est souvent illustré comme un bouclier face aux actes de l'administration attentatoires aux droits fondamentaux des citoyens. Ce mouvement, bien que pouvant être perçu comme une volonté manifeste de protéger les droits fondamentaux, a en réalité bouleversé l'équilibre juridictionnel. Même si au Gabon cette compétence a été restituée au juge administratif par le constituant originaire de 2024³⁶⁸, au Bénin et à Madagascar, le contrôle des actes réglementaires fait toujours partie de l'office du juge constitutionnel. Ce qui n'est pas sans conséquences pour les droits des administrés. D'abord, on peut constater un affaiblissement du juge administratif (A) puis, un risque pour la sécurité juridique (B).

A. L'affaiblissement des pouvoirs du juge administratif : un risque pour la protection des droits fondamentaux

C'est sans doute parce que « le constitutionnel est en train de colorer progressivement l'ensemble des branches du droit »³⁶⁹ que le juge administratif se trouve relégué à un rôle secondaire, parfois marginalisé dans son office de garant concret des libertés. C'est sans doute pour cette raison qu'il est souvent considéré, en Afrique francophone et au Gabon en particulier, comme le « parent pauvre »³⁷⁰ du système juridictionnel. Mais ce phénomène qui, en apparence est porteur de cohérence normative, entraîne en réalité un affaiblissement de sa capacité à

367 FOUGEROUSE J. « Le contrôle juridictionnel des actes administratifs », in : Le droit administratif en schémas, Ellipses. Disponible sur : https://droit.cairn.info/le-droit-administratif-en-schemas--9782340073029-page-235?lang=fr. (Consulté le 12 septembre 2025)

368 Cf. art. 131 de la loi n° 002-R/ 2024 du 19 décembre 2024 portant Constitution de la République gabonaise.

369 FAVOREU, L. « L'influence de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les diverses branches du droit », Mélanges Léo Hamon, Paris, Economica, 1982, p. 244.

370 KWAHOU, S. « Le juge administratif, parent pauvre du contentieux des marchés publics au Gabon », in : Revue juridique et politique des Etats francophones, 2013, pp. 139-164.

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protéger les justiciables contre les atteintes résultantes d'actes réglementaires ce qui en soi constitue une limite à la protection des droits fondamentaux.

Cet affaiblissement se manifeste par la perte de l'expertise d'un juge de proximité³⁷¹, apte à contrôler les actes de l'administration dans leurs dimensions techniques et concrètes. En effet, au Bénin par exemple, le juge constitutionnel, par une conception extensive de ses compétences, a estimé être compétent à l'égard du contrôle de tous les actes réglementaires et administratif en se fondant sur l'article 3 al. 3 de la Constitution³⁷². Ainsi, la jurisprudence de la Cour témoigne du fait que celle-ci connaisse « de la constitutionnalité de toute forme d'acte administratif, que ceux-ci soient réglementaires ou non, et qu'ils soient censés violer les droits fondamentaux ou pas »³⁷³, que cette dernière concerne le non-respect de leur procédure d'adoption³⁷⁴ ou encore le contrôle du respect de certaines garanties dans les prises de sanctions administratives³⁷⁵. Ainsi, bien que cet article semble renforcer ponctuellement la protection des droits fondamentaux, sa portée, elle, fragilise l'architecture juridictionnelle. En effet, il a permis à la Cour d'étendre son contrôle au-delà de celui préalablement prévu par la Constitution. À Madagascar, à la lecture de l'article 118 de la Constitution, une catégorie d'acteur peut saisir le juge constitutionnel aux fins de contrôle de la constitutionnalité de « tout texte à valeur législative et réglementaire »³⁷⁶. Ce dernier précise que « les termes `'tout texte à valeur réglementaire» signifient, d'une part, que le constituant ne fait pas de distinction entre les règlements autonomes et les règlements d'application [...j »³⁷⁷, qu'ainsi, par délégation constitutionnelle, il est compétent pour « contrôler la conformité à la Constitution »³⁷⁸ des actes réglementaires. Et pourtant, le juge administratif peut, à l'occasion du contrôle de légalité, intégrer dans ses normes de référence la Constitution³⁷⁹. Toutefois, cette indistinction croissante entre les sphères de compétence du juge administratif et du juge constitutionnel a pour

371 L'expression « juge de proximité » ne doit pas être compris dans son sens juridique. Il est plutôt question ici de mettre en évidence un juge proche des administrés et de l'administration.

372 « Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ces dispositions sont nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes présumés inconstitutionnels ».

373 BADET, G. Les attributions originales de la Cour constitutionnelles du Bénin, op.cit., p. 86-87.

374 DCC 96-052 du 12 aout 1996, Recueil de 1996, pp. 233-235 ; DCC 98-087 des 24 aout et 18 novembre 1998, Recueil de 1998, pp. 419-422.

375 DCC 06-123 du 1^er septembre 2006 relative au respect du droit à la défense avant toute sanction ; DCC 06-065 du 20 juin 2006 concernant le respect du parallélisme des formes entre la nomination et la révocation.

376 Cf. art. 118 de la Constitution malgache.

377 Cf. Considérant n° 2 de la décision n° 03-HCC/D3 du 17 février 2021 relative à une saisine du HCDDED aux fins de contrôle de constitutionnalité du décret n° 2020-013 du 15 janvier 2020 portant restructuration du BIANCO et ses textes subséquents.

378 Cf. art. 116 de la Constitution malgache.

379 BADET, G. Les attributions originales de la Cour constitutionnelle du Bénin, op.cit., p. 92.

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conséquence un bouleversement³⁸⁰ de l'architecture juridictionnelle. En contrôlant les actes administratifs, le juge constitutionnel « risque de perdre de vue l'essentiel et de se disperser »381 du fait qu'il se préoccupe de questions « micro-constitutionnelles »³⁸². Tout ceci fragilise l'efficacité du contrôle car le juge constitutionnel n'est ni doté de la technicité, ni des instruments procéduraux dont bénéficient le juge administratif (référé-suspension...) permettant d'assurer une protection rapide et concrète des droits fondamentaux.

Ainsi, loin de renforcer la protection des droits fondamentaux, l'incursion du juge constitutionnel dans le contentieux administratif la limite grandement. En perdant un juge administratif techniquement outillé pour contrôler les dérives de l'administration à travers ses actes, les citoyens se retrouvent face à un juge constitutionnel surchargé, parfois perçu comme politiquement orienté³⁸³ ne garantissant pas toujours une réponse adéquate aux atteintes concrètes des droits fondamentaux. En plus de l'affaiblissement du juge administratif, cet enchevêtrement³⁸⁴ des contentieux constitutionnel et administratif, constituent un risque pour la sécurité juridique des citoyens.