La protection des droits fondamentaux par le juge constitutionnel: étude comparative à partir des exemples du Bénin, du Gabon et de Madagascar

Paragraphe 2 : Les actions à l'origine du contrôle de constitutionnalité

La mise en oeuvre effective de la protection des droits fondamentaux ne dépend pas uniquement de l'existence de mécanismes de contrôles. En effet, bien que pouvant être considéré comme « l'impératif catégorique à l'effectivité des droits et libertés »¹⁵⁷, encore faudrait-il qu'il y'ait des modalités par lesquelles ce contrôle peut-être déclenché. Ces modalités de déclenchement du contrôle de la non violation des droits fondamentaux peuvent s'analyser à deux niveaux. D'abord un droit de saisine du juge constitutionnel différencié (A), ensuite, la saisine d'office de ce juge constitutionnel (B) comme modalité autonome d'activation de ce contrôle.

A. L'action externe : la saisine du juge

Les citoyens peuvent saisir le juge constitutionnel directement, comme au Bénin et au Gabon, ou indirectement, comme à Madagascar, tandis que les autorités institutionnelles disposent également d'un droit de saisine dont les modalités varient selon les systèmes. Comme le souligne KPODAR Adama, « dans le contentieux constitutionnel des droits fondamentaux au Bénin et au Gabon, le droit de saisine est particulièrement large puisqu'il est ouvert aussi bien aux pouvoirs publics qu'aux individus »¹⁵⁸, traduisant des conceptions différenciées de la justice constitutionnelle et de l'effectivité des droits fondamentaux. La mise en oeuvre de cette saisine par les autorités institutionnelles varie que l'on soit au Bénin, au Gabon ou à Madagascar.

Au Bénin, à la lecture des articles 121 et 122 de la Constitution, il ressort clairement, comme il a été énoncé, que le citoyen n'est pas le seul titulaire du droit de saisine du juge constitutionnel. Les autorités administratives telles que le Président de la République et les membres de l'Assemblée Nationale, et, les autorités juridictionnelles telles que les Présidents des Cours, sont également habilitées à saisir le juge constitutionnel, ce qui contribue à élargir les possibilités de déclenchement du contrôle de constitutionnalité et, par conséquent à renforcer la protection des droits fondamentaux. S'agissant des premières, lorsqu'elles saisissent la Cour, cette saisine n'est recevable que si elle intervient dans les délais de promulgation fixés à l'article 57, alinéas 2 et 3 de la Constitution¹⁵⁹. Ainsi, cette saisine est

157 YOMBI, M. op.cit., p.13.

158 KPODAR, A. « Réflexions sur la justice constitutionnelle à travers le contrôle de constitutionnalité de la loi dans le nouveau constitutionnalisme » cité par YOMBI, M. op.cit., p.15.

159 Cf. art. 33 al. 6 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle béninoise.

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strictement encadrée dans le temps, gage d'une volonté de concilier sécurité juridique¹⁶⁰ et contrôle de constitutionnalité. Bien que paraissant comme une limite procédurale, elle participe néanmoins à l'organisation rationnelle du contrôle a priori, en évitant que des lois potentiellement attentatoires aux droits fondamentaux ne soient promulguées sans contrôle préalable lorsque cela est juridiquement possible. De plus, il n'y a pas de quorum imposé quant à la saisine des députés. Quant aux deuxièmes, les autorités juridictionnelles, elles peuvent être considérées comme des courroies de transmissions dans le cadre de la saisine indirecte ouverte au citoyen lors de l'exception d'inconstitutionnalité¹⁶¹.

Le citoyen, dans le cadre de la saisine directe du juge constitutionnel, peut le saisir par une « simple lettre comportant ses noms, prénoms et adresse précise »¹⁶². Cette simplicité procédurale, volontairement dépourvue de tout formalisme excessif, traduit une volonté manifeste d'accessibilité et d'effectivité du recours constitutionnel, dans une logique de démocratisation de la justice constitutionnelle et du renforcement de la protection des droits fondamentaux. En facilitant la saisine, le constituant béninois a ainsi donné l'opportunité à chaque justiciable de devenir un acteur direct de la garantie des libertés. Outre le citoyen et les autorités administratives, d'autres organes¹⁶³ peuvent également saisir directement le juge constitutionnel. Tous ces éléments témoignent du fait que le juge constitutionnel béninois « confère à la protection [...] des droits fondamentaux une importance particulière »¹⁶⁴.

Au Gabon, comme au Bénin, des autorités institutionnelles¹⁶⁵ et juridictionnelles¹⁶⁶ peuvent saisir le juge constitutionnel. En plus de ces autorités, le citoyen et « toute personne morale lésée »¹⁶⁷ peut également saisir le juge constitutionnel. Contrairement au Bénin qui n'établit pas de quota en terme de saisine parlementaire, au Gabon, en plus des Présidents des deux chambres, 1/10 ^e tant des députés que des sénateurs, peut saisir la Cour constitutionnelle pour contrôle des ordonnances et des lois, excepté les lois organiques. S'agissant des autorités

160 « La sécurité juridique est un principe ayant pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier les incohérences ou la complexité des lois et règlements, ou leurs changements

trop fréquents ». Disponible sur : https://droit.cairn.info/lecons-dintroduction-au-droit-2e-edition--
9782340012363-page-76?lang=fr.

161 Cf. art. 122 al. 1 de la Constitution béninoise.

162 Cf. art. 37 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle béninoise.

163 Cf. art. 35 Ibid. « Toute association ou organisation de défense des droits de l'Homme, des lois et actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques et en général, de la violation des droits de la personne humaine »

164 YOMBI, M. op.cit., p.12.

165 Cf. art. 116 de la Constitution gabonaise de 2024.

Au regard du régime présidentiel adopté par la nouvelle Constitution, le Premier Ministre ne fait plus partie de ces autorités comme ce fut le cas sous le régime semi-présidentiel de 1991.

166 Cf. art. 119 al. 2 Ibid.

167 Ibid.

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juridictionnelles, « [...] les Présidents de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes »¹⁶⁸ peuvent également saisir le juge constitutionnel. En plus de ces autorités juridictionnelles, « le juge du siège saisit la Cour constitutionnelle par voie d'exception d'inconstitutionnalité »¹⁶⁹. La Cour constitutionnelle pré-transition l'a d'ailleurs rappelé¹⁷⁰. Grand est l'espoir d'observer la continuité de cette oeuvre avec la mise en place de la nouvelle Cour. S'agissant de la saisine par voie d'action du juge constitutionnel gabonais par toute personne physique ou morale, la loi organique n°9/91 du 26 septembre 1991 sur l'ancienne Cour constitutionnelle impose un certain formalisme en conditionnant la recevabilité de cette saisine au dépôt d'une requête motivée accompagnée d'une copie du texte attaquée¹⁷¹. Cette requête, lorsqu'elle émane du dixième des membres d'une chambre du Parlement, doit être revêtue de la signature de tous les requérants¹⁷².

À Madagascar, l'article 118 de la Constitution énumère les autorités habilitées à saisr le juge constitutionnel¹⁷³. Contrairement à ses homologues béninois et gabonais qui, en terme d'autorités institutionnelles compétentes pour saisir la Cour, ne se limitent qu'au Président de la République et aux Parlementaires, le constituant malgache autorise également les organes des Collectivités locales et le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l'Etat de droit. Cette extension du droit de saisine à des acteurs institutionnels plus diversifiés traduit une volonté de renforcer la vigilance démocratique et de multiplier les voies de protections des

168 Ibid.

169 Cf. art. 120 al. 2 Ibid.

170 Décision N° 005/CC du 27/05/2021 relative à la requête présentée par Monsieur DIOP O'NGWERO, tendant au contrôle de constitutionnalité des dispositions de l'article 22 de la loi organique n°9/2019 du 05 juillet 2019 portant organisation de la justice en République Gabonaise. La Cour rappelle dans ses considérants 10 et 11 que : « 10-Considérant que Monsieur DIOP O'NGWERO sollicite subsidiairement de la Cour Constitutionnelle qu'elle le relève de la forclusion liée à la distinction de la saisine par voie d'action ou par voie d'exception ; qu'il demande en fait à la Cour Constitutionnelle de déclarer recevable sa requête en dépit du fait que celle-ci n'a pas été régulièrement saisie par la Cour de Cassation conformément aux dispositions de l'article 46 de la loi organique sur la Cour Constitutionnelle ; 11-Considérant que l'article 45 de la loi organique sur la Cour Constitutionnelle dispose : « La conformité à la Constitution d'une loi après sa promulgation ou d'une ordonnance qui n'aurait pas été soumise à la Cour Constitutionnelle et qui méconnaitrait les droits fondamentaux de tout justiciable peut être vérifiée, par cette Cour, saisie à l'occasion d'un procès devant toute juridiction. L'exception d'inconstitutionnalité doit sous peine d'irrecevabilité être soulevée dès l'ouverture des débats. » ; que l'article 46 de la même loi organique édicte : « La juridiction devant laquelle une exception d'inconstitutionnalité est soulevée saisit la Cour Constitutionnelle par voie d'exception préjudicielle. Elle sursoit à statuer. L'exception d'inconstitutionnalité peut être soulevée dans les mêmes formes et conditions à l'occasion de l'exercice de toute voie de recours ». Disponible sur : https://journal-officiel.ga/17115-005-cc-/.

171 Cf. art. 37 de la loi organique n°9/91 du 26 septembre 1991 sur la Cour constitutionnelle gabonaise.

172 Ibid. al. 3.

173 Cf. art. 118 de la Constitution malgache. « Un Chef d'Institution ou le quart des membres composant l'une des Assemblées parlementaires ou les organes des Collectivités Territoriales Décentralisées ou le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l'Etat de droit peuvent déférer à la Cour Constitutionnelle, pour contrôle de constitutionnalité, tout texte à valeur législative ou réglementaire ainsi que toutes matières relevant de sa compétence »

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droits fondamentaux, en permettant à des organes de proximité ou à des institutions spécialisées de signaler d'éventuelles atteintes. Au demeurant, la Haute juridiction a eu l'occasion de garantir la protection des droits fondamentaux sur saisine de ces autorités¹⁷⁴. Comme au Bénin et au Gabon, à Madagascar, à travers l'exception d'inconstitutionnalité¹⁷⁵, on peut observer une participation active des juridictions ordinaires à la protection des droits fondamentaux en tant que véritable courroie de transmission. Tâche qu'elles remplissent volontiers au regard de la jurisprudence en la matière¹⁷⁶.

Au-delà de ce droit de saisine reconnu à divers acteurs, il existe également, dans certains cas, un véritable « devoir de saisine »¹⁷⁷ exercé par le juge constitutionnel lui-même, lorsqu'il est tenu d'intervenir d'office dans des situations touchant à la sauvegarde des droits fondamentaux.