Nécessité d'une réorganisation des régimes fiscaux dérogatoires au bénin : cas du code des investissements et du régime général de la zone franche industrielle

Chapitre deuxième

POUR LA DYNAMISATION DU

SYSTEME DES INVESTISSEMENTS AU

BENIN

Les véritables problèmes qui minent le système béninois des investissements sont identifiés. Les sources de ces différents obstacles sont décelées. Il nous appartient donc d'agir ; agir pour anéantir ou détruire les causes et renforcer les atouts. Nous allons, à cet effet, proposer des solutions susceptibles de rendre plus dynamique le système en étude. Ces solutions vont nécessiter certaines actions préalables et une certaine coordination et coopération pour leur efficacité ; c'est pourquoi des recommandations seront faites à l'endroit de tous les acteurs intéressés.

SECTION 1 : Réflexions suggestives.

Le premier paragraphe est consacré aux approches de solutions des problèmes spécifiques n°1 et n°2, tandis que les deux derniers problèmes spécifiques trouveront leurs approches de solutions au deuxième paragraphe.

Paragraphe 1 : Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2

D'après le diagnostic, nous savons que le problème de la faible créativité du régime fiscal des investissements est, en grande partie, dû à l'absence de garantie des déterminants de l'investissement, mais aussi à la pluralité des régimes d'exception. Pour résoudre ce problème, c'est-à-dire pour un régime fiscal des investissements rentable et productif, nous devons agir sur les deux principales causes. Une action qui doit consister à garantir les déterminants de l'investissement et à rationnaliser, à réduire, à la limite à supprimer les dérogations fiscales inhibantes.

En ce qui concerne la garantie des déterminants, un accent doit être mis sur le coût ou la qualification de la main d'oeuvre, les équipements et infrastructures, la disponibilité et la proximité des matières premières. La stabilité politique doit être préservée et une souplesse des règlements relatifs aux transactions financières internationales doit être au rendez-vous. La situation géographique du Bénin (port- ZFI ou ZFI-marché extérieur), le renforcement de la justice, la sécurisation du foncier sont également des facteurs susceptibles d'exercer un effet attractif sur les investisseurs. Le vote de la loi sur la sécurisation des droits fonciers au Bénin par l'Assemblée Nationale en sa plénière du 14 janvier 2013 est un pas en avant ; mais le chemin parcouru est encore dérisoire. En outre, l'achèvement de la viabilisation de la ZFI de Sèmèpodji ainsi que le démarrage de celle de Gakpè à Ouidah doivent constituer une priorité pour le gouvernement. De même, les études préalables à l'érection des bâtiments industriels doivent être réalisées ; cela réduirait les délais d'attente.

La question de l'énergie électrique interpelle. Les quelques entreprises qui tentent l'indépendance énergétique connaissent des difficultés. De même les prestations de la SBEE laissent à désirer, ou du moins sont peu satisfaisantes.

C'est dire qu'il est nécessaire d'augmenter la puissance électrique sur les sites industriels, tout en assurant la continuité de sa fourniture.

La proximité du marché nigérian est, a priori, un atout. Mais le difficile accès à ce marché ralentit l'engouement des investisseurs à opérer au Bénin. Nous proposons à ce sujet une solution à double pans : l'élaboration d'une politique de protection des investissements intérieurs, et le relèvement des barrières à la libre circulation des produits ?made in Benin». Il s'agit notamment de trouver un accord particulier avec le Nigéria qui reverra sa norme NAFDAC, afin de permettre l'accès au marché de ce pays. Il faut également supprimer les exonérations sur les intrants accordées à certaines entreprises et qui empêchent l'entrée des produits ?made in Benin» dans les marchés ?UEMOA et

CEDEAO».

Parmi les autres moyens importants du genre utilisés pour attirer les

Investisseurs Directs Etrangers (IDE), il convient de citer une meilleure protection des droits de propriété intellectuelle, le renforcement de l'Etat de droit et l'amélioration des systèmes judiciaires, la privatisation des entreprises publiques, la déréglementation des marchés et, bien entendu, la libéralisation des politiques qui régissent les échanges et l'investissement. Pour la littérature économique, les transferts de technologies sont peut-être le principal mécanisme par lequel la présence de sociétés étrangères peut avoir des externalités positives dans l'économie d'accueil en développement. Les entreprises multinationales sont la principale source d'activités de recherche et de développement (R-D) dans le monde développé, et leur niveau de technologie est généralement plus élevé que celui des pays en développement, de sorte qu'elles sont en mesure de générer de très importantes retombées technologiques. Cependant, le rôle joué par les entreprises multinationales pour faciliter ces retombées varie selon le contexte et selon les secteurs.

Pour agréer les entreprises étrangères, obligation leur sera faite de soustraiter 40% des investissements projetés aux nationaux ; ceci permettrait le transfert de technologie. C'est dire que chaque délivrance d'agrément sera subordonnée à la présentation d'un certificat de coopération avec un investisseur national. Aussi faudrait-il garantir la certification des normes de la série ISO 9000 aux produits issus des différentes zones, pour favoriser les exportations vers l'Europe et l'Amérique du Nord. En clair, l'Etat se doit de marquer une meilleure volonté politique en posant des actions plus hardies pour rendre opérationnelle la ZFI.

Par ailleurs, la ZFI qui est un instrument de promotion des investissements ne saurait constituer, à elle seule, la solution définitive aux problèmes qu'il convient de résoudre en vue d'atteindre le développement. C'est pourquoi il urge de créer des Zones Economiques Spécialisées (ZES), entièrement viabilisées, dans tous les départements, sur des terrains immatriculés au nom de l'Etat, pour un développement économique territorialement équilibré ; par exemple en installant des usines relativement à l'activité dominante de chaque région, tout en se référant aux modalités de perception de la Taxe de Développement Locale (TDL).

A la différence des ZFI, les ZES couvriraient des superficies plus grandes et ne seront pas nécessairement des zones industrielles, mais un aménagement d'espaces ruraux et urbains pour une intégration de zones sous-équipées et fortement équipées. Elles seront orientées vers la promotion des ressources locales et transformeront les faiblesses économiques d'une région défavorisée en atouts grâce à la complémentarité avec d'autres zones potentiellement plus favorisées. Ces ZES vont ainsi créer une forte interdépendance entre les activités des régions où elles sont instituées. Les ZES attireront en général, les capitaux de la diaspora.

Pour ce qui est de la pluralité des régimes d'exception, nous savons que la mobilisation des ressources nationales par le biais de l'imposition est indispensable pour permettre aux pays d'Afrique de dégager les recettes nécessaires à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Il convient donc de limiter le coût financier des stimulants fiscaux en soumettant toute entreprise agréée à la législation commune mais modérée. Tout ceci d'autant plus que les congés fiscaux sont moins rentables que les autres mesures. En effet ils engendrent :

ï des pertes de recettes élevées ;

ï des investissements temporaires favorisés au détriment des investissements durables ;

ï le risque d'évasion fiscale de grande ampleur ;

ï la récupération des impôts exonérés par le Trésor du pays de résidence de l'investisseur.

Les incitations fiscales les plus efficaces sont le crédit d'impôt pour investissement et les déductions initiales pour investissement, doublées d'une complexité administrative réduite au minimum. Les investissements qui dépendent de leur emplacement et qui sont fondamentalement viables (surtout les projets portant sur les ressources naturelles) ne devraient pas bénéficier d'avantages fiscaux particuliers. Au contraire, les gouvernements doivent s'efforcer de négocier une part équitable des rentes tirées des ressources naturelles.

Rappelons que le sous-sol béninois est assez riche en ressources minières.

C'est ce qui ressort de diverses missions de prospection qui ont abouti à l'établissement d'une cartographie minière. En effet, les travaux de recherches géologiques ont permis de découvrir d'importantes zones métalliques aurifères.

Nous avons par exemple de gisement filonien et de l'or métal à Perma ; du fer à Loumbou-loumbou et à Madékali ; de phosphates enrichis à Mékrou ; des matériaux et combustibles fossiles tels que le calcaire, le marbre et l'argile à Onigbolo et à Hlaw (Commune de Zogbodomey) ; le kaolin, le sable siliceux et les graviers dans le Mono Couffo, et les pierres ornementales (granodiorites, monzonites, rhyolites,...) ; la liste n'est pas exhaustive. Tout ceci pour dire que des industries minières spécialisées doivent être installées dans les milieux propices pour relancer l'économie (la fiscalité y est).

S'agissant du niveau élevé d'abandon des projets d'investissement agréés, la cause réelle étant principalement le coût élevé de procédures et les faux frais, puis en second rang le défaut de financement, pour l'endiguer, il faut revoir les coûts de procédures et mettre en place un système d'assistance financière. En effet, doivent être revus à la baisse, les frais d'étude de dossier, les frais de cabinet d'étude pour l'Etude d'Impact Environnemental, les redevances à l'AZFI. Tous ces frais seront désormais versés à la Banque Béninoise d'Investissement^11(*). Mais les redevances peuvent ne plus être perçues compte tenu des changements que nous apportons et exposons plus bas. Ces redevances sont différentes des loyers de baux qui elles, sont et doivent être dues sans interruption aucune. Elles ne concernent non plus les prestations pécuniaires directement liées à l'exploitation d'une richesse commune au pays, à l'extraction ou l'exploitation d'une ressource minière ou naturelle. Il n'est donc pas question de supprimer les redevances minières.

Pour maintenir le caractère dérogatoire, un système de subventions doit être mis en place pour amoindrir la charge aux entreprises agréées. Signalons que le soutien aux exportations industrielles peut être assuré non seulement par des moyens fiscaux mais aussi par des moyens monétaires, des moyens de politique commerciale ou de crédit et surtout par le jeu des subventions.

Il est aussi admis que les incitations financières les plus importantes sont les subventions ; les prêts bonifiés et les garanties de prêts sont aussi très courants.

La subvention en question pourrait être au taux de 40% des investissements projetés ou 70% des impôts recouvrés. Les impôts recouvrés doivent s'entendre ici des impôts autrefois exonérés en régime intérieur et qui sont en principe dus par chaque entreprise agréée. Il est important qu'une structure prenne en charge un tel système ; d'où la naissance d'une Banque Béninoise d'Investissement (BBI). Il sera affecté à cette Banque, les impôts recouvrés chez les entreprises agréées, les frais de procédure et de dossier, elle octroiera des prêts aux investisseurs à jour vis-à-vis du fisc, à un taux débiteur égal à celui directeur de la BCEAO. La BBI gérera également les actions de la

DNI^12(*). Même les frais d'étude de dossier d'agrément au CI (désormais ZES) et les cotisations au FNI iront à la BBI. Cette banque doit être perçue comme un instrument financier à la disposition de DNI.

Précisons que le jeu des subventions est limité dans le temps, au moment où l'entreprise peut voler de ses propres ailes, ou à défaut, des durées d'agrément prévues dans les textes initiaux.

Pour mieux appréhender la quantité des produits fabriqués dans les zones, les entreprises seront tenues d'adopter une comptabilité analytique informatisée. Il serait donc utile que les personnes chargées des contrôles maîtrisent cet outil de travail afin que toute anomalie soit décelée et justifiée par le producteur.

Quand les exonérations et avantages fiscaux deviendront des subventions, une myriade de mesures sociales sera prise et, le débat ne se posera plus en termes de droits acquis, mais en termes de droits à acquérir. Une période d'adaptation de cinq (05) ans pourra être accordée aux entreprises agréées à l'un ou à l'autre des paradis fiscaux. Pour les entreprises de ce nouveau régime, afin de rendre disponibles et à temps les subventions, un système de retenue à la source d'impôts directs (surtout de l'IS) sera mis en place à un taux compris entre 5% et 10% lors des importations. Les impôts indirects seront acquittés dans les conditions de droit commun. Le système de retenue à la source présente plusieurs avantages :

- avantage de sécurité : facilité pour le fisc de recouvrer le reste ;

- avantage de rapidité : dès le moment où la matière imposable prend naissance, l'impôt (ou du moins une fraction de l'impôt) est encaissé et pourra immédiatement servir certaines entreprises en quête de financement ;

- avantage de commodité : le fisc dispose d'un seul interlocuteur (la douane) au lieu d'en avoir plusieurs

Toujours dans ce souci d'appui financier, l'amortissement accéléré est la forme d'encouragement fiscal qui présente le moins grand nombre des inconvénients propres aux congés fiscaux, mais qui possède par ailleurs toutes les vertus des crédits d'impôt et des déductions pour placements en permettant, par surcroît, de combler les lacunes de ces dernières.

* ¹¹ Voir plus loin pour son existence.

* ¹² Voir le paragraphe 2 pour son existence.