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Les relations financières entre l'état et les collectivités territoriales


par Sandrine Cesbron
Université de Bordeaux  - M2 Droit des collectivités territoriales  2020
  

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Section 1 : Une tentative de restructuration des relations financières entre les

collectivités territoriales

Les collectivités territoriales souffrent de nombreux déséquilibres en ce qui concerne leurs relations financières. En effet, si l'on prend une collectivité territoriale donnée, il s'avère que sa situation sera fortement différente des autres, et ce, même avec une collectivité de même catégorie.

Par ailleurs, et malgré le principe d'interdiction de tutelle budgétaire, il existe souvent des chevauchements de l'action locale. C'est pourquoi la notion de chef-de-file a été introduite dans les années 2010. Cependant, au lieu de le renforcer, elle semble, dans les faits, fragiliser le principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales (I). Dès lors, celles-ci doivent tout mettre en oeuvre pour renforcer leur coopération (II).

I. Une interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales fragilisée

par le renforcement de la notion de chef-de-file

L'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales semble fragilisée (A). Cela peut à la fois être le fondement et l'explication de chevauchements récurrents en matière d'action locale. Quoi qu'il en soit, il apparait urgent de trouver un équilibre entre la notion de chef-de-file et celle d'interdiction de tutelle budgétaire (B).

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A. Une fragilisation du principe d'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales

L'article 72 alinéa 5 de la Constitution dispose qu' « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Par conséquent, aucune ne peut exercer de tutelle financière sur une autre, instaurer un rapport de dépendance fondé sur le versement d'un concours financier.

Dès lors, si une collectivité verse une aide financière à une autre, elle ne peut rien exiger de la collectivité bénéficiaire. Cette aide peut être un fonds de concours, une subvention, une participation financière etc.

Comme le souligne Frédéric LAFARGUE, « il s'agit d'éviter ainsi, de manière générale, qu'une collectivité territoriale ne vienne s'immiscer dans le champ d'une compétence matérielle attribuée par la loi à une autre collectivité. »85

En ce sens, l'article L1111-4 du Code général des collectivités territoriales, renforcé par la loi du 16 décembre 201086, précise que « les décisions prises par les collectivités territoriales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité territoriale ne peuvent avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci. »

Par ailleurs, il précise que les conditions d'octroi d'une aide à une collectivité par une autre ne peuvent se fonder sur l'appartenance de la bénéficiaire à une association, un EPCI ou un syndicat mixte. En d'autres termes, la collectivité territoriale versante ne peut rien imposer à la bénéficiaire quant à la gestion de ses compétences.

Selon les mots de Frédéric LAFARGUE, « la liberté de la collectivité versante doit s'arrêter là où commence la liberté de décision de la collectivité bénéficiaire. »87

C'est bien du principe de libre administration dont il s'agit. Or, c'est au juge de déterminer cette frontière, et il se trouve que ses multiples décisions ont fragilisé le principe d'interdiction de tutelle financière entre les collectivités territoriales. En effet, l'arbitrage entre les principes de libre administration des collectivités territoriales, et d'interdiction de tutelle apparait parfois délicat.

Ainsi, dans un arrêt du 12 décembre 200388, le Conseil d'Etat a pu estimer qu'un simple dispositif financier incitatif d'un département à destination d'une commune ne constituait pas une tutelle financière puisqu'il ne lui imposait pas de choix et ne donnait lieu ni à contrôle ni à sanction financière de la part de la collectivité versante. En l'espèce, le versement de l'aide publique était modulé en fonction du mode de gestion adopté par la collectivité bénéficiaire en matière d'eau potable et d'assainissement.

Selon le juge, une « modulation des subventions d'une amplitude égale à 10 % du coût des travaux et en fixant le taux le plus élevé des aides à 40 % de ce coût » n'entrave pas la liberté de choix du mode de gestion des collectivités territoriales.

85 Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

86 Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

87 Frédéric LAFARGUE, Maître de conférences HDR en Droit public, à la Faculté de Droit de Pau, « La Constitution et les finances locales », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°42), janvier 2014

88 Conseil d'Etat, Assemblée, 12 décembre 2003, « Département des Landes », n°236442

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Il aura fallu attendre l'intervention du législateur en 200689 pour que les aides publiques aux communes et groupements de collectivités ne puissent être modulées en fonction du mode de gestion.

Par ailleurs, en réponse à une QPC du 8 juillet 2011 dite « Département des Landes »90, le Conseil constitutionnel a donné raison au département qui décidait d'attribuer ses subventions en fonction des modes de gestion d'un service public. Pour cela, il s'est appuyé sur le principe de libre administration des « départements », et non des collectivités territoriales.

Pour Jacqueline DOMENACH, Professeur à l'Université Paris Ouest Nanterre la Défense, cette différenciation pourrait être « susceptible d'introduire une relativité du principe en fonction des niveaux de collectivités »91.

Une telle consécration pourrait avoir de lourdes conséquences sur le principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales. Par exemple, depuis la loi NOTRe, « la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. »92 Dès lors, son intervention financière repose essentiellement sur des subventions aux autres collectivités. Devrait-on entendre que la région pourra imposer des modes de gestion aux collectivités qui bénéficieraient de ses aides financières ?

Cela n'est évidemment pas envisageable, surtout au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Il faut donc renforcer le principe d'interdiction de tutelle entre elles, notamment dans son volet financier.

Il est également possible d'expliquer cette fragilisation du principe par le chevauchement des actions locales. Souvent, les collectivités se retrouvent à exercer des compétences communes, ce qui créé des doublons inutiles, et un gaspillage financier évident. Alors, il convient de rechercher un équilibre entre l'interdiction de tutelle budgétaire entre les collectivités territoriales, et la notion de chef-de-file (B).

B. Une recherche d'équilibre notion de chef-de-file et interdiction de tutelle budgétaire entre collectivités territoriales

Conformément au principe de subsidiarité repris au sein de l'article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent être le mieux prises à leur échelon. »

Depuis la loi NOTRe93, les départements et les régions ont été privés de leur clause générale de compétence, qui n'est plus qu'accordée aux communes. Ces dernières peuvent donc intervenir pour toute affaire relevant de leur territoire, par délibération de l'Assemblée, et sans que la loi n'énumère leurs attributions. Elles interviennent principalement dans les domaines de l'urbanisme, du logement, de l'environnement, et de la gestion des écoles.

89 Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006(25), et codifiée à l'article L. 2224-11-5 CGCT.

90 Conseil constitutionnel, décision n 2011-148 QPC, Département des Landes, 8 juillet 2011

91 Jacqueline DOMENACH, Professeur à l'Université Paris Ouest Nanterre le Défense, « Autonomie des collectivités territoriales et QPC : une portée très relative des principes de libre administration et d'autonomie financière », Le Lamy Collectivités territoriales (n°72), 1er octobre 2011

92 Ancien article L.4251-12 du CGCT (version en vigueur en 2016)

93 Loi n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

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A l'inverse, les régions et les départements disposent de compétences spécialisées organisées en blocs de compétences. Les départements se sont vu attribuer les domaines de l'action sociale et la gestion des infrastructures, tandis que les régions sont concernées par le développement économique, la gestion des lycées, ou encore l'aménagement du territoire.

Toutefois, certaines compétences peuvent être partagées entre différents niveaux de collectivités territoriales. Dans ce cas, l'une des collectivités devra exercer le rôle de chef-de-file et coordonner l'action publique sur le territoire concerné.

C'est le cas en matière de sport, de tourisme, ou encore de culture. Ainsi, comme le souligne le Ministère des Sports, « dans ce contexte, l'intervention des collectivités locales en matière sportive n'est pas uniforme. Chacune d'elles est libre de s'investir dans ce domaine en fonction des choix politiques de son exécutif. »

En réalité, les communes supportent l'effort public le plus important alors que les régions mettent l'accent sur les sportifs de haut niveau, et que les départements favorisent la pratique du sport de masse. Les trois niveaux de collectivités s'investissent de concert dans le financement des équipements sportifs, mais le chef-de-file en matière sportive apparait tout de même être la commune.

En ce sens, le rôle de chef-de-file, tel que renforcé par la loi du 27 janvier 2014, dite MAPTAM94, est un rôle de coordination de l'action commune des collectivités territoriales, distinct de tout rôle décisionnaire.

Pour le professeur CHAVRIER, « ce n'est rien d'autre qu'un nouveau mode de coordination et de concertation. Chacun y voit une solution miracle en lui prêtant plus de contenu, mais en fait, elle ne va pas au-delà des modalités préparatoires, d'exécution matérielle et de suivi. »95

Cela s'explique parce que la Constitution, en son article 72, donne le droit aux collectivités territoriales d'organiser leurs modalités d'action commune, et non de les déterminer. Dès lors, loin de le fragiliser, le rôle de chef-de-file apporte un soutien au principe d'interdiction de tutelle des collectivités territoriales.

Le pouvoir qui leur est donné ne peut qu'être un pouvoir de coordination, et non un pouvoir de décision. Ainsi, aucune collectivité ne peut imposer de dépense résultant d'une action à une autre puisqu'en matière de compétences partagées, leur action se fonde sur le volontariat.

Cependant, cela apparait possible dans de rares cas. En effet, au sein d'une décision dite « Commune de Maing », rendue en 201396, le Conseil constitutionnel a validé la disposition du CGCT selon laquelle une décision de retrait d'une commune d'un EPCI existant est soumise à l'approbation de la majorité des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. La critique peut donc se porter sur la fragilisation croissante du principe d'interdiction de tutelle entre les collectivités territoriales.

Selon les faits de l'espèce, il est possible qu'une commune qui souhaite « récupérer son indépendance » en se détachant d'un EPCI n'en possède plus le choix. Cela a forcément des conséquences sur son budget puisqu'elle pourra alors se voir impliquée dans des projets qui seront communs à tous les membres de l'EPCI, et auxquels elle devra apporter son concours.

94 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

95 Géraldine CHAVRIER, Professeur de droit public, « Le chef de file n'a absolument aucun pouvoir de contrainte », La Gazette des communes, 5 juillet 2013

96 Conseil constitutionnel, Décision n° 2013-304 QPC, Commune de Maing, 26 avril 2013

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En réalité, cela peut s'expliquer parce qu'afin de réaliser des économies et de réduire ce type de déséquilibres financiers, les collectivités territoriales doivent surtout renforcer leur politique de coopération (II).

II. Un lien de coopération entre les collectivités territoriales à renforcer

Au-delà de l'interdiction de tutelle, les actions des collectivités territoriales peuvent se fonder sur une action de coopération, qui aura nécessairement une influence sur leurs budgets. Ainsi, la coopération peut être institutionnelle (A), ou décisionnelle (B). Dans ce cas, il s'agit d'une coopération de projet.

A. Une coopération institutionnelle affirmée

La coopération institutionnelle n'a eu de cesse de se développer ces dernières années. Ce mouvement a trouvé naissance suite à l'émiettement communal caractéristique de la France, avec la notion d'intercommunalité.

Celle-ci a trouvé son essor dans la loi du 16 décembre 201097 publiée selon un objectif de rationalisation de la carte intercommunale. Ainsi, l'intercommunalité permet à plusieurs communes de mettre en commun la gestion de certains services publics, ou l'élaboration de politiques publiques, en passant par la création d'établissements publics de coopération intercommunale.

Avant la loi du 1er juillet 201398, cette démarche se fondait sur le volontariat des communes, souvent convaincues grâce à des incitations financières. Désormais, toutes les communes doivent avoir intégré un EPCI. Cette démarche favorise le développement économique local, ainsi que les politiques d'aménagement du territoire.

Ce système semble présenter de nombreux avantages financiers pour les communes membres de l'EPCI puisque la fiscalité de l'EPCI est additionnelle à celle des communes membres dans la mesure où elle se rajoute aux taux votés par celles-ci. Par ailleurs, une fois le financement de ses compétences établi, il peut reverser aux communes membres une dotation de solidarité communautaire en prenant en compte des critères objectifs tels que leurs populations et leurs potentiels fiscaux.

En janvier 201499, la carte de l'intercommunalité a été modifiée une nouvelle fois, avec l'élargissement des métropoles. Ainsi, l'article L5217-1 du Code général des collectivités territoriales fixe leur procédure de création. Les EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants ont été transformés en métropoles au 1er janvier 2015. Les autres sont formées selon une démarche volontaire, pour les EPCI à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants. En ce qui concerne leurs finances, elles sont soumises aux dispositions applicables aux communes, et profitent d'une part de la DGF.

Sur le même modèle, certains départements souhaitent également fusionner.

97 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

98 Loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction

99 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

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C'est le cas des départements des Yvelines, et des Hauts-de-Seine, qui ont déposé une requête en ce sens depuis 2016. Pour eux, l'avantage principal d'une telle fusion repose sur le bassin d'emplois qu'ils constituent. Par ailleurs, et comme cela a été expliqué, ils partagent certains de leurs services publics, dont la gestion de voirie, ou encore la gestion des collèges, par le biais d'un « établissement public interdépartemental »100. En janvier 2019, les deux départements affirmaient déjà que cette démarche leur avait permis une économie annuelle de 10% équivalent à quatre millions d'euros.

De même, les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin devront fusionner à l'horizon 2021 afin de créer un département unique : la communauté européenne d'Alsace.

Enfin, la loi du 16 janvier 2015101 a fusionné les régions de France. Or, si l'objectif initial était une amélioration des finances locales, et une diminution de la dépense publique locale, en janvier 2019, la Cour des comptes dévoilait une hausse des dépenses indemnitaires de près de 12% entre 2017 et 2018 dans les régions fusionnées102. Elle relève ainsi que « les regroupements de régions ont occasionné des dépenses supplémentaires liées à la rémunération des personnels ou aux indemnités des élus, dont les régimes ont été alignés sur les dispositions les plus favorables parmi celles des anciennes régions », et préconise des politiques volontaristes de réduction des effectifs.

Ainsi, en 2020, la France compte mille deux cents cinquante-quatre EPCI dont vingt-et-une métropoles, quatorze communautés urbaines, deux cent vingt-deux communautés d'agglomération, et neuf cent quatre-vingt-dix-sept communautés de communes103.

Si le mouvement de coopération institutionnelle a été conforté par le juge administratif, celui-ci a retenu une approche plus prudente en matière de coopération de projets, souvent assimilée à une délégation de compétences entre collectivités territoriales (B).

B. Une coopération de projets à renforcer

Le Code général des collectivités territoriales prévoit nombre d'outils permettant la mutualisation des moyens de ses sujets, ainsi que la coordination de leur action en vue de l'élaboration de leurs projets. Ainsi, et en reprenant l'article 67 de la loi du 16 décembre 2010, l'article L5211-39-1 dispose que les EPCI peuvent établir un schéma de mutualisation à destination des communes membres.

Ce schéma s'insère directement dans le budget des collectivités puisque le législateur précise que « chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l'avancement du schéma de mutualisation fait l'objet d'une communication du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant. »104

100 Matthieu QUIRET, « La fusion entre les Yvelines et les Hauts-de-Seine fait son chemin », Les Echos, 2019

101 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

102 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 1 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, 24 juin 2019, p. 77

103 Voir Annexe 1, Carte de DGCL - DESL, janvier 2020

104 Article L5211-39-1 du CGCT

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Si le Code ne la définit pas, les parlementaires retiennent que la mutualisation est « la mise en place, temporaire ou pérenne, de moyens communs à deux ou plusieurs personnes morales »105. Dès lors, elle peut être conventionnelle ou passer par la création d'un mécanisme de coopération.

Pour les collectivités qui souhaitent une solution durable, il est possible d'user du mécanisme de délégation de compétences. Celui-ci se fonde sur les articles L1111-8 et R1111-1 du CGCT. Le premier dispose qu'une collectivité peut déléguer à un EPCI à fiscalité propre, ou à une collectivité relevant d'une autre catégorie, une compétence dont elle est attributaire.

En ce sens, la délégation n'est pas possible entre deux communes, ou entre deux départements, mais elle l'est entre deux collectivités de catégories différentes.

C'est une délégation et non un transfert de compétence : cela implique que le délégataire l'exercera au nom et pour le compte du délégant, pour une durée déterminée, et par convention. La délégation doit être totale. Néanmoins, la convention peut prévoir un suivi et un contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. Elle peut aussi envisager les moyens de fonctionnement, et le cadre financier de la délégation.

Par exemple, un département peut déléguer sa compétence de transport à une communauté d'agglomération pour organiser une ligne de transport scolaire entre la communauté et une commune extérieure.

Pour le Conseil constitutionnel, ce système n'est pas contraire au principe d'interdiction de tutelle d'une collectivité sur une autre parce que la délégation est soumise à l'accord préalable de la collectivité délégataire106.

Cependant, se pose tout de même la question de la notion de « compétences propres », dont l'exercice serait soumis à l'attribut d'une certaine catégorie de collectivités. Le Conseil constitutionnel a dégagé cette notion dans une décision relative au statut de la collectivité territoriale de Corse qui ne doit pas méconnaitre « les compétences propres des communes et des départements » afin d'éviter toute tutelle107.

Outre cette limite, il semble que les collectivités disposent de plus en plus de moyens pour mettre en oeuvre leur coopération, en passant par une mutualisation de leurs services, et de leurs compétences.

Par exemple, les régions se doivent d'établir, depuis le 1er janvier 2017, des schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, comme cadre de référence pour l'action économique en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation, et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises. Il est élaboré conjointement par la région, les métropoles, ou encore les EPCI à fiscalité propre.

Pour aller plus loin, cette coopération peut même être décentralisée, en ce que des collectivités françaises peuvent mener des actions de développement à l'étranger avec des collectivités locales partenaires.

105 Alain LAMBERT, Yves DÉTRAIGNE, Jacques MÉZARD et Bruno SIDO, Rapport d'information n° 495 (2009-2010) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur la mutualisation des moyens des collectivités territoriales

106 Conseil constitutionnel, décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, considérant 64

107 Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC, Loi relative à la Corse, 17 janvier 2002

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Si tout est mis en oeuvre pour éviter qu'une collectivité territoriale ne prenne l'ascendant sur une autre, il est également important de supprimer le lien de subordination qui caractérise les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales (Section 2).

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Section 2 : Une tentative de suppression du lien de subordination caractérisant les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales

L'Etat impose aux collectivités territoriales l'exercice de certaines compétences. En effet, les décisions de décentralisation sont entre ses mains. En ce sens, il se doit de mieux prendre en compte leurs conséquences sur les collectivités territoriales, et notamment leurs budgets, à travers leurs dépenses (I).

En parallèle, les collectivités territoriales réclament un droit à la différenciation qui semble être appréhendé par l'Etat. Dès lors, il exerce une action favorable à la reconnaissance d'un droit à la différenciation pour les collectivités territoriales (II).

I. Un accompagnement nécessaire des collectivités par l'Etat pour donner
suite à la décentralisation

Le lien existant entre l'Etat et les collectivités territoriales est un lien de subordination. Cela s'explique d'abord par le fait que les politiques sont avant tout nationales. Aussi, quand l'Etat décide d'un acte de décentralisation, il porte avec lui certaines exigences liées à des problématiques qui ne sont parfois pas perçues de la même manière par les collectivités territoriales. Dès lors, il faut renforcer leur communicabilité (A). En parallèle, l'Etat doit s'effacer pour laisser aux collectivités territoriales la possibilité d'agir selon l'étendue de leurs compétences. En effet, pour l'heure, il garde un rôle de chef-de-file, qu'il serait préférable d'abandonner (B).

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"Un démenti, si pauvre qu'il soit, rassure les sots et déroute les incrédules"   Talleyrand