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Les relations financières entre l'état et les collectivités territoriales


par Sandrine Cesbron
Université de Bordeaux  - M2 Droit des collectivités territoriales  2020
  

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A. Une autonomie fiscale reconnue pour certaines collectivités locales européennes

Pour le professeur BOUVIER, « l'impôt est source et symbole du pouvoir (...) c'est pourquoi il n'est pas, d'une manière générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. »154

En France, le pouvoir politique appartient à l'Etat. De même, les collectivités territoriales ne disposent pas de pouvoir fiscal, quand bien même elles détiennent une forme d'autonomie financière. La situation diffère dans les autres pays européens.

Effectivement, si la Charte de l'autonomie locale155 a tenté de créer un cadre juridique commun de l'autonomie locale, les disparités entre les pays européens persistent. D'ailleurs, l'Allemagne a exclu

152 Cour des comptes, « Les finances publiques locales 2019, Fascicule 2 », Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics septembre 2019, page 63

153 Pierre DE MONTALIVET, « QPC et droit des collectivités territoriales », AIDA, 2016, p. 586

154 Michel BOUVIER., Finances locales, LGDJ, 10 éd., 2004, p. 30

155 Charte européenne de l'autonomie locale, 15 octobre 1985

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son application de ses Länders en retenant sa dimension locale. De la même façon, l'Espagne a pu estimer qu'elle n'avait pas vocation à s'appliquer à ses communautés autonomes.

En son deuxième article, cette Charte énonce que « le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution. » Elle précise ensuite que cette autonomie doit être entendue comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques »156.

Ainsi, elle vise l'autonomie politique, administrative, et financière des collectivités territoriales. Cependant, elle n'impose aucun modèle et exige seulement que les collectivités disposent d'une ressource fiscale dont elles peuvent fixer le taux. Pour honorer ce volet financier, certains Etats, comme l'Espagne ou la Suède, ont accordé un pouvoir fiscal à leurs collectivités locales.

Par exemple, en Suède, il existe « un pouvoir central très fort, un échelon régional faible et un pouvoir local très fort »157. Les dotations et subventions accordées aux collectivités locales ne représentent que 32% de leurs recettes. La part restante repose sur les taxes locales, dont un impôt local sur le revenu.

Par ailleurs, en Italie, l'article 119 de la Constitution prévoit un large pouvoir fiscal des collectivités territoriales qui « établissent et appliquent des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de coordination des finances publiques et du système fiscal »158.

Cependant, ce pouvoir est subordonné à l'adoption des grandes lignes du système fiscal par le législateur, comme a pu le rappeler le juge constitutionnel. Cette condition est fixée selon un objectif de coordination des finances publiques. De la même façon, en Espagne, les communautés autonomes peuvent créer un impôt « propre » s'il concerne un domaine qui n'appartient pas à celui de la fiscalité nationale. De plus, le Pays Basque et le Royaume de Navarre disposent de la possibilité de collecter tous les impôts sur leurs territoires, et en reversent une partie à l'Etat.

Comme le démontre le Professeur STANKIEWICZ, dans ces pays, les régions revendiquent un « PIB régional » et une « part de fiscalité [...] globale ou nationale »159. Cela s'explique parce que les impôts sur le revenu des personnes, et sur les bénéfices des sociétés y sont d'importantes recettes fiscales.

L'un des bienfaits de cette autonomie fiscale est rappelé par l'OCDE160. Il s'agit d'une neutralisation des dépenses publiques, et d'une fiscalité excessive. Ainsi, les collectivités locales peuvent utiliser leurs recettes fiscales pour couvrir leurs dépenses. Selon les règles de la proportionnalité, elles dépendent donc moins des dotations de l'Etat et disposent de plus amples marges de manoeuvre financière.

Toutefois, l'analyse de ces exemples révèle également les dysfonctionnements de cette autonomie fiscale. D'abord, elle peut induire une « érosion de la base d'imposition », et une complexification du système d'imposition. Ensuite, le constat est surtout celui d'une absence de « variations significatives des taux d'imposition entre collectivités territoriales », ce qui peut s'expliquer par une

156 Article 3 de la Charte de l'autonomie locale

157 Pascale TESSIER, « Finances locales en Europe : Autonomie financière en Finlande et Suède : le socle, c'est la confiance », La Gazette des communes, 18 juin 2019

158 Constitution de la République italienne, Deuxième Partie « Organisation de la République », Titre V « Les régions, les provinces et les communes »

159 Lukas STANKIEWICZ, Allocataire de recherche moniteur Université Jean Moulin Lyon 3, CERFF, « L'autonomie financière locale en Europe », Le Lamy Collectivités territoriales (n°11), 2006

160 OCDE, « Relations financières entre l'État et les collectivités territoriales », 2003, p. 173-193.

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réduction des concours financiers de l'Etat parallèlement à une réduction des taux de la fiscalité propre par les collectivités territoriales.

De plus, les « coparticipations » constituent, pour certains, comme le professeur STANKIEWICZ, des dotations déguisées, « une forme de fausse autonomie fiscale »161.

Parallèlement, les contrôles administratifs sont remplacés par des règles budgétaires plus contraignantes, qui peuvent prendre la forme d'un plafonnement du solde budgétaire général. C'est notamment le cas en Belgique.

Dans les faits, l'autonomie fiscale peut prendre plusieurs formes. Le professeur ORSONI distingue ainsi « l'autonomie fiscale-ressources » de « l'autonomie fiscale-pouvoir »162.

La première correspond à la capacité donnée aux collectivités locales de fixer le taux et la base d'imposition des recettes fiscales dont elles bénéficient, tandis que la seconde correspond au pouvoir normatif qui leur est donné pour créer des impôts locaux. Elle tend vers le pouvoir politique évoqué par Michel BOUVIER.

A la lecture de ces exemples, une question se pose : l'autonomie fiscale-ressources de la France peut-elle tendre vers une autonomie fiscale-pouvoir ? En d'autres termes, il convient de savoir s'il est envisageable d'accorder un pouvoir fiscal aux collectivités territoriales françaises. En réalité, il s'avère que cette solution parait impossible, au vu de la structure des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales (B).

B. L'impossible reconnaissance de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales en France

Le professeur KADA considère que « l'autonomie fiscale des collectivités [est] très limitée, voire inexistante. »163 Selon lui, c'est même ce qui explique qu'elles soient si dépendantes des bons vouloirs de l'Etat, notamment en matière de calcul de la dotation globale de fonctionnement, ou d'attribution d'une part de recette fiscale plus dynamique.

En effet, elles peuvent recourir à l'impôt pour financer leurs dépenses mais leur pouvoir fiscal n'est pas un pouvoir normatif. En ce sens, elles ne peuvent « ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt »164.

Ainsi, le Conseil constitutionnel l'a rappelé plusieurs fois : « il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale. »165

Pour certains, pour les doter d'une autonomie fiscale réelle, il n'y a que deux solutions fondées sur les modèles européens : des transferts financiers issus du budget de l'Etat, comme aux Pays-Bas ; ou un partage de divers impôts d'Etat comme en Italie, en Espagne ou en Pologne. En France, il

161 Revue Le Lamy Collectivités territoriales, N 11, 1er mars 2006 - L'autonomie financière locale en Europ

162 Gilbert ORSONI, « Autonomies financières et fiscales, Brèves réflexions à partir des exemples espagnol et italien », RFFP (n 80), décembre 2002, p. 106

163 Nicolas KADA, Professeur agrégé de droit public, codirecteur du CRJ (université Grenoble-Alpes) et du GRALE (GIS université Paris-I, « Etat et collectivités territoriales : (petite) cuisine et (grandes) dépendances », AIDA 2019, p. 2423

164 Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Conseil constitutionnel et l'autonomie financière des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°33), octobre 2013

165 Conseil constitutionnel, décision n°2009-599 DC, 29 décembre 2009

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semble qu'un mélange des deux modèles ait été retenu. Par exemple, le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée est un prélèvement sur les recettes de l'Etat constituant la principale aide aux collectivités territoriales en matière d'investissement, qui grève le budget du premier. Néanmoins, comme la TVA représente une des recettes fiscales majeures de l'Etat, il est légitime de considérer qu'il s'agit là d'un partage entre l'Etat et les collectivités locales.

En 2018, et pour aller plus loin, l'Assemblée nationale recommandait d'inscrire le principe d'autonomie fiscale dans la Constitution afin de limiter le processus de « centralisation nationalisation » de la fiscalité locale166.

De la même façon, la Cour des comptes, au sein de sa mission flash sur l'autonomie financière des collectivités territoriales, a proposé de la consacrer « aux côtés de l'autonomie financière », et « de prévoir l'adoption d'une loi annuelle de financement des collectivités territoriales »167. Dès lors, une loi pourrait déterminer la part minimale des ressources de chaque catégorie de collectivités qui devra être composée de recettes fiscales. Les collectivités pourront ensuite en fixer l'assiette, le taux, et le tarif, mais il existera toujours une limite législative.

Une telle configuration permettrait aux communes, désormais seules détentrices de la clause générale de compétence, d'intervenir réellement dans tout domaine qui intéresserait leurs territoires. Elle faciliterait également le lien de la collectivité avec les citoyens locaux, et le développement de l'idée de démocratie locale.

Selon Michel BOUVIER, il faut surtout s'interroger sur la « possible dissociation entre autonomie de gestion et autonomie fiscale », de même qu'il convient de différencier autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale.

D'après ce même auteur, le pouvoir fiscal local a progressivement disparu à partir des années 1970, parallèlement aux décisions de dégrèvements ou d'exonérations prises par l'Etat, qui a alors procédé à de plus en plus de compensations, devenues petit à petit des sortes de dotations. Par exemple, la loi de finances pour 2004 a intégré nombre de compensations fiscales au sein de la dotation globale de fonctionnement.

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs renforcé ces mécanismes en n'y apportant que trop peu de limites. Ainsi, au sein d'une décision de décembre 1998, il a estimé « qu'en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d'être intégré dans cette dernière à partir de 2004 »168. Cela étant posé, il estime que cette loi n'a pas pour effet de diminuer les ressources globales des collectivités locales, ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration.

166 Alain RICHARD, Dominique BUR, « Sur les conséquences de la suppression progressive de la taxe d'habitation », rapport d'information n° 1258 sur le suivi des travaux de la mission sur les relations financières État-collectivités territoriales et la refonte de la fiscalité locale, 9 mai 2018

167 Christophe JERRETIE, Charles DE COURSON, députés, « Mission « flash » sur l'autonomie financière des collectivités territoriales », 9 mai 2018, p. 25

168 Conseil constitutionnel, décision n° 98-405 DC, Loi de finances initiale pour 1999, 29 décembre 1998

En ce sens, l'Etat a pu paraitre devenir le premier contribuable local. Pour le professeur BOUVIER, il y a, en réalité, eu une « substitution progressive du contribuable national au contribuable local »169.

Aujourd'hui, le système fiscal français repose sur un partage des recettes fiscales entre collectivités, mais aussi entre l'Etat et les collectivités territoriales. Celles-ci semblent dotées d'une autonomie de gestion assortie d'une autonomie fiscale limitée.

Pourtant, ce modèle peut être rapproché des modèles européens précités. A terme, les collectivités territoriales pourraient enfin se voir attribuer une « autonomie fiscale-pouvoir », mais le chemin semble encore long, puisqu'il faudra avant tout passer par une révision constitutionnelle.

Effectivement, les solutions proposées par la Cour des comptes nécessitent toutes une modification de la Constitution grâce à laquelle la distinction entre autonomie financière et autonomie fiscale serait faite.

Ce principe posé, les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales bénéficieraient sûrement d'un apaisement dû à la clarification et à la redéfinition des risques de chacun. En effet, les collectivités territoriales, dans ce cadre, pourraient gérer elles-mêmes les fluctuations de leur déficit public.

Cependant, comme au sein des autres pays européens, il est également possible qu'une telle reconnaissance implique des réductions des concours financiers de l'Etat, ainsi qu'une érosion de la base d'imposition.

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales doivent être transformées. Pour cela, plusieurs solutions sont à leur disposition. La plus simple à mettre en oeuvre sera évidemment l'instauration d'un dialogue grâce auquel chacun pourra exprimer ses besoins, ainsi que ses attentes. A partir de celui-ci, ils pourront agir selon un objectif de coopération, qui pourra, à terme, se transformer en objectif de collaboration. Pour atteindre ce dernier, il parait nécessaire d'octroyer un pouvoir fiscal plus conséquent aux collectivités territoriales. Or, une telle possibilité ne devra se fonder que sur une révision de la Constitution de 1958.

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169 Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques, « Le Conseil constitutionnel et l'autonomie financière des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel (n°33), octobre 2013

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"Qui vit sans folie n'est pas si sage qu'il croit."   La Rochefoucault