La fiscalité minière en République Centrafricaine

Chapitre 2 : LIMITE ET INSUFFISANCES DE LA REGLEMENTATION DES

ACTIVITES MINIERES ET LEURS PERSPECTIVES DE RENTABILITE

La réglementation ici doit être entendue au sens large, englobant ainsi tout l'arsenal juridique relatif à la fiscalité des opérations minières à savoir : ordonnances, lois, décrets, arrêtés, conventions, contrats,... Nous nous intéresserons tour à tour aux lacunes et aux omissions de la réglementation fiscale des activités minières (§1), leurs perceptives de rentabilité (§2) et le rôle des administrations en charges des activités minières.

Paragraphe1 : Les lacunes et les omissions relevées de La réglementation

minière

Nonobstant les avancés significatifs précédemment mis en exergue dans le nouveau code minier tentent à améliorer le rapport entre les différents acteurs du secteur minier, les lacunes et des omissions demeurent et sont susceptibles de compromettre l'exigence d'un régime fiscale minier rentable. L'impression est souvent donnée qu'en recourant à une politique fiscale tendant à attirer et à retenir les capitaux étrangers, certaines mesures d'incitation évoquées précédemment accordées aux sociétés minières, sont en effet regardées comme toutes abusives. Il y a certes des mesures fiscales d'attractivité qui s'exercent aux moyens, entre autres des dépenses fiscales par des normes, qui se révèlent exorbitantes et par conséquent abusives en raison de leurs caractère disproportionné aux attentes de l'Etat, mais aussi, il y en a d'autres qui, conformes, aux textes juridiques,  méritent d'être accordées en raison du facteur capitalistique du projet minier.

On dénombre des lacunes (A), ainsi que des omissions (B) à la réglementation fiscale minière Centrafricaine.

A. Les lacunes de la réglementation

L'on pourrait relever, une multitude de lacune à la réglementation fiscale minière Centrafricaine, mais nous nous limitons à celles qui ont un effet certain sur les mécanismes fiscaux et partant, sur les recettes de l'Etat à savoir notamment les problématiques de la prééminence des conventions sur les dispositions fiscales internes et de sont instabilité, de la législation fiscale dispersée et mal adaptée à l'évolution de l'industrie minière et l'absence d'une administration fiscale efficace, capable de contribuer à la mise en place d'un régime fiscal minier cohérent.

a) La prééminence des conventions sur le droit interne et leur justification

Pendant plusieurs années, les générations des conventions minières mises en place au cours des années 80, étaient négociées dans des conditions et contextes particulières, inaccessibles le plus souvent aux débats représentatifs, ou du moins des débats parlementaires dans la majeure partie des cas relativement orientés. Les conventions minières de ces époques, relevaient de la compétence exclusive et du domaine confidentiel du cabinet présidentiel et celui du ministre des mines. Les aspects fiscaux échappaient entièrement aux experts nationaux en la matière. A cet effet, les cadres compétents en la matière sont souvent écartés et ne sont pas associés aux négociations des conventions minières.

La manière particulière dont sont conclus ces accords entre l'Etats et les compagnies minières, pose en effet, un très grave problème de transparence et d'équilibre en terme de rapport d'intérêt. Ce qui laissait présager une convention aux clauses léonines qui choquent l'équilibre du régime juridique et fiscal ainsi que le bon sens.

L'absence d'une réelle participation des experts nationaux en fiscalité à la détermination du régime fiscal dans la négociation des conventions minières à contribuer à créer un régime fiscal minier dérogatoire avec des aménagements qui s'imposent et parfois de manière contradictoire à la législation fiscale interne. Ces allègement fiscaux allaient dans le sens de l'amélioration des charges et produits des compagnies minières au détriment de ceux de l'Etat. Cette primauté de la convention minière sur le droit interne, ne serait se justifier en droit que sur la préoccupation d'attirer des capitaux étranger.

Nous estimons à cet effet que, le recours aux mécanismes des dépenses fiscales par les normes nationales rationnelles, est un moyen idéal de pratiquer la compétitivité et l'attractivité du secteur minier centrafricain et par voie de conséquent, garantir les recettes budgétaires.

Une importance particulière doit être accordée par l'Etat Centrafricain au régime fiscal dans les négociations, car elle est à l'image de la place qu'occupe le secteur minier dans les prévisions macro-économiques et dans les politiques de développement économique du pays. Du côté de l'investisseur également, la fiscalité est au coeur des calculs de rentabilité du projet minier. Dans la réalité, plusieurs facteurs qui influencent les négociations sont à l'origine des nombreux arguments développés par l'Etat et les compagnies minières. 

a.1)      Les facteurs influençant la négociation de la fiscalité minière 

 

Les négociations minières sont influencées principalement par deux facteurs à savoir la place du secteur minier dans les stratégies de développement et la notion de rente minière et de son partage. Au regard de l'Etat, l'apport considérable des recettes minières au budget national, la place du secteur minier dans les politiques publiques, la volonté de promouvoir le secteur et de rendre sa fiscalité plus attractive pour les investisseurs par rapport à celle que leur proposent des pays concurrents influencent les négociations. 

 

En effet, l'Etat doit tenir compte du fait que les recettes minières ont une part importante dans le budget national et du fait que toutes les prévisions confirment que l'économie Centrafricaine sera dans l'avenir tributaire du secteur minier. Malheureusement, malgré ses immenses potentialités minières et de l'exploitation extensive voire abusive qui en a été faite pendant des décennies entières, celles-ci assurent que 5% du PIB, d'où la nécessité d'amélioration des mesures fiscales pouvant produire des recettes d'exportation et des recettes propres.

 

Selon le rapport ITIE de Mars 2009, les recettes minières de l'exercice 2006, s'élèvent à environ 5 738 041 529 francs CFA. En d'autres termes, les recettes minières sont loin d'atteindre les légitimes aspirations du peuple Centrafricain. Conscient qu'à court et moyen termes, l'exploitation minière restera l'une des principales sources de revenus en devises et demeurera longtemps encore une activité importante pour le développement économique de la Centrafrique. Pour cela, l'un des outils privilégiés à la disposition du Gouvernement pour lui permettre d'atteindre ses objectifs macroéconomiques dans le secteur minier reste la fiscalité. Ce qui l'amène à accorder de nombreux avantages fiscaux aux investisseurs du secteur minier , mais tout en essayant de faire une large concession en cherchant à maintenir la fiscalité minière à la place qu'elle occupe dans la mobilisation des recettes budgétaires. 

 

En second lieu, intervient la notion de rente minière et de son partage qui influence également les négociations minières. En effet, l'existence de rente minière pose à l'industrie minière un problème spécifique dans la mesure où les rentes sont variables d'une mine à l'autre. En matière d'industrie minière, il peut arriver que pour un même produit, les marges dégagées par les opérations minières soient différentes d'une mine à l'autre en raison du fait que les coûts de production sont beaucoup influencés par les facteurs naturels. Aussi, les prix de vente sont des prix de marché, a priori uniformes quelles que soient la provenance géographique et les conditions d'exploitation du minerai. 

 

Ainsi, la marge nette s'analysera comme la somme d'un profit issu du marché et d'une rente due aux conditions naturelles, car il y a rente lorsqu'une entreprise vend sa production à un prix supérieur à celui nécessaire pour l'inciter à produire. Etant donné que c'est le profit qui incite à produire, lorsque les coûts de productions s'amenuisent grâce à des conditions naturelles favorables déterminant une méthode d'exploitation facile, la marge de l'entreprise connaîtra une augmentation. Il peut également arriver que les prix du minerai concentré sur la base desquels le projet a été planifié soient largement dépassés par ceux offerts par le marché. Ce qui va augmenter la marge de l'entreprise. 

 

On comprend ainsi que la marge dépend de plusieurs facteurs dont deux sont particulièrement instables à savoir les coûts de production (qui ne peuvent être prévus avec une précision au moment de la décision de mise en exploitation) et les cours des matières premières.

 

L'enjeu des négociations est donc pour l'investisseur de réduire l'impôt et pour l'Etat, de l'augmenter. Pour l'investisseur, la demande de réduction de l'impôt se justifie par la nécessité de prévenir le risque lié à toutes les incertitudes et de pouvoir récupérer en peu de temps, les montants investis dans le projet en s'appuyant sur quatre éléments à savoir la valeur actuelle nette, le taux de rentabilité interne, le flux net actualisé et le délai de retour. 

 Tous les arguments avancés pour obtenir des avantages fiscaux tentent de prouver que ces différents éléments sont fragiles à l'impôt. Ainsi, au cours des négociations, l'investisseur a toujours tendance à surévaluer l'impact de l'impôt et à en obtenir la réduction. C'est pourquoi, l'Etat pour améliorer sa qualité de négociation de la convention minière doit faire appel à des cadres compétents intègres et capables de mener les négociations. 

 

De son côté, les arguments de l'Etat Centrafricain, se trouvent influencés par l'idée selon laquelle, les projets miniers Centrafricains, présentent des situations de rente minière et que les différents ratios ainsi énumérés, à une imposition raisonnable, seront à des niveaux tels que le projet restera toujours rentable. Pour mieux aborder les séances de négociation, chaque partie à intérêt à recueillir des données suffisantes qui conditionnent les ratios d'analyse du projet. C'est effectivement à ce niveau que l'Etat Centrafricain doit pouvoir disposer des données clés au préalable sur la potentialité géologique et aussi, la maîtrise  des données clés par les experts nationaux liées à la méthode d'exploration et d'exploitation, elle-même liée aux paramètres géologiques qui affectent considérablement la rentabilité du projet en vue,de disposer des arguments pertinents capables d'infléchir la surévaluation des charges d'investissement présentées par l'industrie minière. Car Plus le chiffre d'affaires est élevé et plus le ratio est faible. Une bonne rentabilité suppose une teneur géologique d'un certain niveau  et l'appréciation de la teneur géologique dépend également de la connaissance des paramètres géologiques du gisement. 

  Pour un projet rentable, le ratio chiffre d'affaires sur le coût opératoire doit être appréciable. L'ensemble de ces considérations fondent les principes de partage des rentes minières fixés lors des négociations et le régime fiscal qui en découle est un compromis entre les parties fondées sur les données fondamentales du projet minier dont la connaissance s'avère indispensable pour entreprendre une négociation au résultat équilibré. 

 

a.2)    Les  Arguments de l'Etat et des compagnies minières et leurs

appréciations

Il résulte de ce qui précède que les négociations de conventions minières sont des séances au cours desquelles, les parties en présence doivent avancer des arguments pour avoir la part la plus importante de la marge nette.  

 Pour cela, du côté de l'investisseur, il s'atèle à démontrer que les coûts sont très élevés et que les délais de retour sur investissement sont longs. Il tentera par des arguments d'obtenir la réduction de la partie des coûts qui dépend de son partenaire Etatique c'est à dire l'impôt. 

Les investisseurs estiment que même si les mines Centrafricains sont en général riches, aux conditions d'exploitation sont extrêmement difficiles. L'absence dans certaines zones minières de certaines conditions favorables à l'investissement entraîne des coûts supplémentaires très élevés. Il s'agit notamment, de l'absence de courant d'eau, de téléphone, de services sanitaires, d'électricité, de mains d'oeuvre qualifiée, etc. Les investisseurs évaluent souvent à des montants élevés les coûts générés par l'absence de ces facteurs. Il en est de même des difficultés d'accès aux gisements liées aux problèmes d'infrastructures routières et surtout ferroviaires. 

 

A ces arguments spécifiques, s'ajoutent des arguments plus généraux. Ainsi, les opérateurs, se déclarant inventeurs du gisement, estiment que sans leurs capitaux pour le découvrir, celui-ci ne resterait qu'à l'état de potentialité. Pour les opérateurs miniers, au risque élevé des investissements miniers, doit correspondre, l'appropriation d'une part élevée des rentes sur les découvertes heureuses. Ils reconnaissent à l'Etat le droit à une compensation de l'appauvrissement de son sous-sol en richesses naturelles non renouvelables, en vue de la mobilisation des recettes budgétaires nécessaires pour son développement. Dans la logique de leurs raisonnements, ils considèrent qu'une telle compensation qui n'est qu'une forme de rente absolue, devrait être fixée à un niveau raisonnable et ne porter que sur la taxe ad valorem. 

 

Pour les représentants de Etat, l'opération doit être vue de façon globale. Ainsi, les activités de recherches et les découvertes heureuses ne sauraient être analysées de façon séparée car elles s'insèrent dans la chaîne des activités qui aboutissent à la production ainsi qu'aux bénéfices générés par celle-ci. 

 Les représentants de Etat devraient toujours tenter de démontrer que le projet en présence dispose d'atouts et qu'il a des caractéristiques particulières favorables qui le différencieraient des projets similaires.  Ce qui nécessite la fourniture au préalable par l'Etat des données suffisantes sur la géologie du projet.

 

Or, il se trouve qu'en Centrafrique, des services du ministère en charge des Mines ne disposent pas de capacité nécessaire pour fournir des données techniques sur les gisements. C'est à la vue des résultats fournis par cette direction que dépendra la qualité des négociations des conventions minières. Il va de l'intérêt de la RCA, de disposer dans des applications informatiques une base de données fiabilité comportant des informations sur le cadastre minier. La mise en place d'une carte minière Centrafricaine comportant des éléments d'information avec exactitude sur les minerais, permettra de convaincre les partenaires et de par là, un argument susceptible d'enclencher des négociations des conventions avec les entreprises minière en rapprochant les coûts d'exploration et d'exploitation aux éléments statistiques sur la valeur des gisements objet de négociation. Cette approche, permet à l'Etat de rationaliser la gestion de ces ressources minières et garantir une exploitation rentables. Aussi, à propos des avantages fiscaux, il conviendra, avant de les accorder, de se fonder sur les ratios d'analyse du projet et notamment le délai de retour sur investissement.

 

D'ailleurs, rien, à notre avis, ne justifie l'exonération de l'impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux sur l'exploitation minière. Et si malgré tout, l'on veut coûte que coûte l'accorder, faut il en définir de façon sérieuse les critères.  On peut supposer que si l'Etat accorde dans le code minier, un régime fiscal plus favorable en acceptant ainsi de perdre une partie de ses recettes minières, il espère que les investissements que les incitations fiscales encouragent auront des retombées qui, toutes choses égales par ailleurs, produisent des incidences plus importantes. Ce qui, dans la pratique du jeu n'est pas la cas. Cela pose le problème du rôle exact joué en matière de développement économique, les incitations fiscales qui font de plus en plus l'objet de critiques aujourd'hui. Nous reviendrons sur cette question des incitations fiscale dans l'appréciation des avantages fiscaux vus comme des dépenses fiscales et douanières.

Tel que nous avons examiné plus loin, il existe une multitude d'impôts miniers. A cette diversité d'impôts, il existe plusieurs exonérations. Ces exonérations sont octroyées, soit en amont de la production minière (exonération des droits d'entrée et de sortie, des droits de mutation...), pendant la production : amortissements, provisions, exonérations accordées en aval de la production : exonération sur le résultat, exonération sur les dividendes, le recours aux mécanismes de crédit d'impôts, d'imputation, d'abattement, etc.

Ces incitations fiscales par l'ajustement de la pression fiscale, par les dépenses fiscales y compris la défiscalisation des entreprises minières ainsi accordées, amenuisent de manière drastique l'assiette fiscale et par conséquent, les ressources disponibles pour le budget de l'Etats. Il en résulte, une réduction de gain contre les avantages consentis et l'Etats ne bénéficient pas assez des activités des multinationales engagées dans ce secteur et ce, en raison des différentes dispositions fiscales peux transparentes pendant des décennies, taillées sur mesure qui contribuent à favoriser l'évasion et l'érosion fiscale.

Depuis les années 1980, les industries extractives en Centrafrique, ont été privatisées, l'Etat à conservé en général des participations minoritaires. A l'instar des négociations et des accords conclus, les clauses concernant la distribution des profits sont souvent dérogatoires aux législations nationales, ces contrats désavantagent systématiquement le pays. Car on assiste à une surévaluation systématique des charges des compagnies et la sous-évaluation de celle des Etats.

Vu la place que joue le secteur minier dans le budget de l'Etat Centrafricain, et de manière générale dans l'économie nationale, ces avantages fiscaux se révèlent aujourd'hui de plus en plus inadéquates. En effet, ils entraînent des pertes considérables en termes de recettes dans la mesure où l'octroi d'exonération est difficilement mesurable. A ses pertes directes de recettes se superposent des pertes de recettes entraînées par le détournement des dispositifs qui appellent une certaine rationalisation et une nécessité d'efficacité de techniques de contrôle destiné à asseoir un équilibre au niveau des intérêts réciproques des parties.

Ces pertes de recettes fiscales, qui résultent de ces stratégies, constituent un obstacle fondamental à la mise en oeuvre de stratégies de lutte contre la pauvreté.

Surtout dans les pays pauvres comme la RCA où la fiscalité est de plus en plus considérée comme un instrument fondamental de mobilisation de ressources publiques.

Outre une analyse économique, mettant en cause la prééminence des conventions minières à travers la fiscalité en fonction de l'inadéquation relevée entre les privilèges fiscaux destinés à attirer les investissements et une bonne politique de lutte contre la pauvreté, la lisibilité et la prévisibilité des dispositions fiscales appliquées au secteur minier sont aussi en cause.

La question de la remise en cause tardive, mais utile par le gouvernement, de la prééminence des conventions minières par la mise en place en 2009, d'un modèle de convention type conforme aux dispositifs internes, résulte des conséquences tirées de la mise en oeuvre des recommandations de la Banque Mondiale En adoptant un modèle de convention type conforme aux textes en vigueur, même si, elle comporte des insuffisances et omissions, est de toute évidence une initiative salutaire dans la mesure où, pendant des années, les intérêts de l'Etat n'ont pas été pris en compte dans les précédentes conventions à l'époque de la libéralisation de ce secteur. L'application des recommandations de la Banque Mondiale relatives à la libéralisation du secteur minier y compris des avantages octroyés ont entraîné des conséquences médiocres sur les recettes publiques.

a.3) La position de la Banque Mondiale sur la suprématie des

conventions minières et leurs effets

Les recommandations de la Banque Mondiale au cours des années 80 et qui demeurent encore d'actualisées ont montré leurs limites.

En effet, la Banque mondiale suggère que le régime fiscal minier soit basé sur le principe qui consiste pour l'État à recevoir qu'une juste part des revenus tirés de l'exploitation des ressources minières du pays, dans une proportion raisonnable compte tenu du risque pris par l'entreprise et que le régime fiscal minier doit être défini dans une perspective à long terme permettant l'optimisation de l'investissement et évitant donc d'accroître le risque d'investissement, en particulier pendant les phases initiales d'un projet où les coûts sont les plus élevés. Elle recommande ainsi l'introduction d'un impôt fondé sur les bénéfices tenant compte de la nature cyclique des marchés, plutôt que la perception de redevances élevées, de taxes à l'importation et à l'exportation et de taxes sur les combustibles qui augmentent les charges d'exploitation. Selon l'étude de la Banque mondiale, l'impôt sur les bénéfices et le prélèvement fiscal sur les dividendes attribués (le cas échéant) doivent être comparable à ce qui a cours dans les autres pays, c'est-à-dire se situer dans une fourchette de 35 % à 45 % environ, les redevances ne doivent pas dépasser 1 % à 2 % et les taxes à l'importation et à l'exportation, être réduites ou supprimées. Toujours selon la même étude, dans la majorité des pays d'Afrique, il ne saurait être question de percevoir un impôt supplémentaire sur les bénéfices en raison de l'effet dissuasif de cet impôt sur les investisseurs potentiels, ces pays étant perçus comme des pays à risques.

La participation de l'État est jugée par la Banque Mondiale inutile puisqu'elle ne représente pas un moyen efficace pour obtenir une rente économique ; en outre, elle pourrait conduire à une sous-capitalisation du projet. Un certain nombre de mesures sont nécessaires pour réduire les risques d'investissement, telles qu'un allégement fiscal au début du projet, des dispositions prévoyant un amortissement accéléré ou l'amortissement des dépenses engagées pour la prospection (100 % la première année). En outre, les immobilisations et les frais de mise en valeur irrécupérables devraient être amortis sur une période très courte ou sur la durée de vie estimée de la mine selon lequel est le moindre.

De l'application de la quasi-totalité de ces recommandations, les Etats détenteurs de ressources minières se sont rendus compte de ces effets pervers sur les finances publiques et ont vue l'urgente nécessité d'intervenir par des nouvelles régulations qui comportent toujours des insuffisantes et des omissions.

 La question est donc de savoir pourquoi malgré la prééminence des conventions fiscales minières cette richesse ne profite pas à l'Afrique de manière générale et à la Centrafrique en particulier.

La réponse est à chercher dans l'histoire et, entre autres, du côté des Programmes d'ajustement structurel (PAS) imposés aux pays africains, depuis les années 1980, par les institutions financières internationales comme le FMI et la Banque mondiale, en réponse aux difficultés de ces pays de s'acquitter du service de leur dette. Celles-ci voyaient dans les PAS et voient malheureusement toujours dans les réformes qui leur succèdent, la clé de voûte du développement de l'Afrique, malgré l'échec flagrant de 20 ans de mise en application. Les PAS ont signifié privatisation, réduction des dépenses dans les services publics et sociaux, déréglementation dans le but de créer des situations dites propices à l'investissement étranger qui amènerait la croissance et le développement économique en Afrique. Non seulement cela ne s'est il pas produit, mais ils ont permis aux investisseurs étrangers du fait de l'introduction de cadres réglementaires tels que mentionnés ci-dessus, d'accaparer légalement, entre autres choses, les ressources minières, exportées le plus souvent sous forme brute, sans que cette industrie en effervescence ait en contrepartie des retombées économiques importantes dans les pays hôtes. Ainsi, le partage des bénéfices d'un secteur minier dynamisé par la hausse des cours des matières premières soulève de sérieuses inquiétudes.

b) Une législation fiscale dispersée et mal adaptée à l'évolution de l'industrie

minière

Pendant de très longues années, les aspects fiscaux de la législation et réglementation minière sur lesquels peuvent s'appuyer les activités d'exploration et d'exploitation minière de nature à favoriser une politique fiscale minière lisible ne n'ont pas été bien articulés. Les aspects incohérents de la réglementation fiscale minière à savoir notamment, l'absence d'un cadre légal et institutionnel approprier qui « engloberait les lois et les institutions », nécessaire pour régir avec transparence et efficacité la fiscalité des activités du secteur minier national.

Les normes fiscales sont dispersées dans des textes divers et variés. Le Code Général des impôts Centrafricain comporte que partiellement les dispositions fiscales régissant les opérations minières, il est presque vidé de sont contenu et renvoie au Code minier et/ou aux conventions d'établissement. Malheureusement, ces dernières ne sont pas à mesure de résoudre entièrement l'ensemble des questions liées au régime fiscal des opérations minières. Le récent Code minier, tente de donner une appréhension sur la fiscalité spécifique applicable aux droits et redevances superficiaires liés à l'attribution des titres miniers et autorisations diverses comportant en lui-même des insuffisances. En revanche, le régime de droit commun de prélèvements additionnelle des activités d'exploitation minière prévu dans le Code des Impôts présente d'énormes insuffisances relatives au traitement des charges et produits miniers qui de part la particularité du secteur minier et des avantages exorbitants accordés, ne serait être régi par le régime du droit commun. L'application de régime du droit commun pour la détermination du bénéfice des activités d'exploitation minière ne serait être adapté à la singularité du secteur minier. Ce régime est susceptible de créer un manque à gagner considérable pour l'Etat. Par exemple, et entre autres, l'absence dans le Code Général des Impôts, des procédures et méthodes de détermination du prix de transfert pratiqué au sein d'un groupe sur notamment, les produits miniers ou des matériels d'équipements admis en charge, l'absence de lisibilité dans la gestion des dépenses fiscales, le risque de double emploi sur les amortissements de l'investisseur, le transfert des propriétés des immobilisations qui restent à préciser.

On constate aussi que, les contraintes majeures liées à l'inefficacité des structures administratives de gestion et de contrôle des engagements conventionnels pour l'exploitation et l'exportation du diamant.

La logistique de transport et l'insécurité, deux facteurs qui affectent à la baisse l'apport en capital qui fait tourner le secteur : les bureaux d'achat et les sociétés minières sont obligés, pour des raisons de sécurité autant que d'efficacité, d'utiliser le transport aérien sur le terrain et d'accompagner les envois de lots, ce qui se traduit par une augmentation des coûts de transaction et une diminution des fonds de roulement disponibles.

B/ Les omissions relevées dans certaines réglementations

Suivant les objectifs de concilier l'efficace contribution du secteur minier au budget de l'Etat avec la nécessité d'attirer et de maintenir les capitaux générateurs de revenus, on pourrait dénombrer une multitude d'omissions dans la législation fiscale minière. Seulement, nous nous efforcerons de traiter ici celles qui pourraient être susceptibles d'avoir un effet certain sur les finances publiques. Les principales omissions relevées concernes le traitement des dépenses fiscales à l'investissement, le traitement fiscal des collecteurs agréés de diamant et Or, des artisans miniers

a) Le traitement des dépenses fiscales de l'Etat

Les dépenses fiscales évoquées tout au long de notre étude sont très importantes dans l'activité minière dont leurs mauvaises appréhensions à des répercutions immédiates sur le rendement du secteur minier. Leur traitement constitue la principale omission dans la réglementation fiscale Centrafricaine. Ainsi, nous allons successivement à travers quelques généralités asseoir le concept de dépenses fiscales, montrer ses avantages et inconvénients, sa mise en oeuvre et enfin son imputation dans l'activité minière.

Le concept de dépenses fiscales (traduit de l'anglais tax expenditures) a été utilisé pour la première fois en 1967 par le professeur Stanley Surrey. Surrey était alors secrétaire adjoint au Trésor du gouvernement fédéral des Etats-Unis, chargé de la politique fiscale. Celui-ci était parti de la constatation que, les mesures instituant des avantages fiscaux étaient à l'origine de charges mal connues et peu contrôlées. Il a donc instruit son personnel de compiler une liste d'allègements et de concessions en impôt sur le revenu, qui a eu la nature de programmes de dépenses. Son but était clair : attirer l'attention des pouvoirs publics sur ces rubriques, en vue d'inciter à la réforme de l'impôt, lequel réorienterait le système fiscal vers sa fonction de levier des revenus.

L'idée de départ sur laquelle se fonde ce concept est d'une certaine simplicité. Elle consiste à observer que toutes les dispositions fiscales à caractère dérogatoire équivalent à une aide apportée par la puissance publique aux bénéficiaires des dispositions dont il s'agit, et qu'elles ont le même effet que l'octroi à ces bénéficiaires d'une assistance financière directe sous la forme de dépenses budgétaires ordinaires. Il suffit donc de chiffrer en terme de perte de recettes fiscales le coût de ces allègements pour rétablir une vérité budgétaire que la technique utilisée contribue à masquer. En fait, ce concept pose des problèmes théoriques dont le principal est celui de la norme de référence. Le seul fait de qualifier de dépense fiscale une disposition de la législation fiscale suppose une appréciation qui ne peut résulter que de la référence explicite ou implicite à un modèle sous jacent. L'idée n'a de sens que si l'on admet parallèlement l'existence d'une règle de base par rapport à laquelle doivent être appréciés les écarts qui se manifestent par des normes dérogatoires aux normes référentielles et peuvent prendre plusieurs formes notamment, des mesures d'exonération totale ou partielle ; diminution du taux d'imposition ; réduction ; déduction et /ou imputation d'impôt ; etc.

Ces dispositions souvent appelées «  incitations fiscales », «  aides fiscales », sont des écarts à la structure normale et sont conçues pour favoriser une industrie, une activité.

Le choix de l'une de ces formes est rarement neutre. Les dépenses fiscales emportent un certain nombre d'avantage. Elle est rapide à mettre en oeuvre en ce qu'elles évitent non seulement, un long mécanisme procédural, mais aussi, elles présentent par ailleurs l'intérêt d'être plus efficace psychologiquement en terme d'attractivité.

Ce pendant, la dépense fiscale comporte également plusieurs inconvénients. Notamment, elle est plus opaque que l'aide budgétaire, qui passe par la procédure légale de dépenses publiques par le Trésor. La dépense fiscale brouille donc les flux monétaires de la comptabilité nationale. Par ailleurs elle n'a pas à être examinée chaque année, car elle est reconduite automatiquement en vertu de l'autorisation générale de percevoir les impôts. En définitive quand on accorde des aides fiscales, on ne sait jamais exactement à qui on accorde et combien on accorde. Les dépenses fiscales sont une des causes de la complication de la fiscalité. Elles sont par nature peu sélectives. En effet, elles représentent les exceptions aux règles générales de l'impôt qui sont d'ordre législatif.

La mise en oeuvre de la notion de dépense fiscale reste dans les réglementations fiscales minières Centrafricaine une des omissions législatives. En effet, au Etats-Unis par exemple, Le professeur Stanley S. est parti de la constatation que des mesures instituant des avantages fiscaux étaient à l'origine d'autant de charges dont l'importance était mal mesurée ; ces mesures ne faisaient pas l'objet d'un contrôle aussi systématique que les dépenses budgétaires proprement dites. C'est ainsi que sept ans après que le Trésor a édité pour la première fois une liste de dépenses fiscales en 1967, la loi congressionnelle du budget de l'année 1974 a exigé de l'administration qu'elle édite une liste des dépenses fiscales soumises à l'examen du budget annuel. Le rapport annuel sur le budget du gouvernement fédéral va ainsi comporter lui-même une analyse et une liste détaillée des dépenses fiscales. Il s'agit d'une analyse détaillée mesure par mesure d'une part et d'autre part, de l'établissement d'une liste les regroupant par secteurs d'activités et par type d'impôt. Les rubriques de l'analyse détaillée sont relatives au fondement juridique de chaque mesure d'allègement, à l'exposé des motifs ayant conduit à son institution ou à l'objectif poursuivi et enfin au coût de la mesure qui est calculée pour plusieurs exercices budgétaires.

Le concept s'est rapidement répandu en dehors des Etats-Unis. De nombreux pays de l'OCDE ont eu des budgets formels adoptés avec des dépenses fiscales dont des études préliminaires dans les dix ans qui ont suivi. En Allemagne, dans le cadre de la stabilisation et de la croissance de l'économie, le gouvernement fédéral est tenu de présenter tous les deux ans au Bundestag et au Bundesrat un rapport sur le développement des aides financières directes et des allègements fiscaux. Aux termes de la loi, ce rapport juridique indique les fondements juridiques des aides directes et avantages fiscaux existant et la date à laquelle ces dispositions doivent, sur la base des textes en vigueur, être normalement supprimées. En France, des documents traitant des dépenses fiscales sont annexés aux lois de finances depuis 1981. La Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) du 1^er Août 2001, prévoit que les dépenses fiscales seront évaluées au même titre que les dépenses budgétaires dans chacun des programmes de politique publique.

Or, on note qu'en Centrafrique, les dépenses fiscales relatives à la fiscalité interne et de porte des activités minières, ne font jamais l'objet d'une évaluation quantitative et qualitative dans un document permettant d'approuver le volume en terme de coût exact de manque à gagner pour le budget de l'Etat. Cette évaluation permettrait de constituer un élément d'appréciation des arguments de la politique économique structurelle.

Le silence de la législation fiscale minière en matière de la gestion des dépenses fiscales constitue une omission d'importants éléments d'appréciation de la politique fiscale destinée à appréhender l'efficacité des objectifs du rendement minier qu'il convient de remédier.

Ainsi, l'évaluation des dépenses fiscales implique que l'Etat porte une attention constante au contrôle des éléments subjectifs introduits dans le système. Le processus de recherche basé sur l'évaluation doit comporter quelques éléments fondamentaux à savoir, l'identification des objectifs du programme, la formulation de l'hypothèse, la collecte des données et l'analyse de ses données.

Comme nous l'avons déjà vu, les compagnies minières imputent l'ensemble de leurs dépenses aux coûts techniques. Pour certaines charges initiées par les Etats telles que les provisions pour remise en état des sites et les provisions pour investissement diversifiées, on remarque que ces compagnies procèdent directement à leur récupération et les font supporter par les seuls Etats initiateurs. Ces dépenses doivent formellement être valorisées pour permettre à l'Etat de prendre les mesures politiques de développement qui s'imposent.

b) Le traitement fiscal des contributions pour remise en état des sites

L'omission du traitement fiscal approfondie des contributions pour remise en état des sites et de leur gestion pratique dans les lois et règlements des Etats a été pendant longtemps et reste remarquée malgré quelques récentes améliorations de manière visible. La remise en état des sites constitue une obligation en premier lieu parce que les conventions doivent s'adapter aux nouvelles circonstances en intégrant les règles de l'art. Cette obligation repose sur le principe de précaution, fondé sur l'incertitude et l'imprécision scientifique, qui a tout son sens pour le développement durable en cette époque où le progrès et la croissance n'ont pas de limite. Le principe de précaution oblige l'Etat à donc réglementer une action dont il n'est pas sûr des implications environnementales. C'est un moyen incontournable de prévenir les dommages irréversibles ayant des conséquences regrettables sur l'environnement.

La RCA, bien que s'alignant sur cette obligation en prévoyant dans le nouveau Code Minier une contribution pour la remise en état des sites, cette mesure en la matière est incomplète. La contribution pour la remise en état des sites doit pouvoir être composée d'un ensemble de dépenses futures à réaliser au moment où il existerait plus de production devant les prendre en charge. Pour y pallier, ces dépenses doivent être constatées d'avances durant les exercices productifs, sous la forme de provisions pour grands travaux ou provisions pour remise en état des sites, autrement appelées contributions pour remise en état des sites.

c) Le régime fiscal des collecteurs agréés de diamant et or

Les collecteurs, sont des opérateurs qui, lorsqu'ils sont agréés, assurent la collecte de l'or et des diamants bruts auprès des artisans et d'autres collecteurs pour les revendre aux BAIE, aux Sociétés Minières, à des Bijouteries ou encore à des Tailleries. Leurs documents de travail sont la carte d'identité de collecteur et le bordereau d'achat. Leur régime fiscal est incomplet et se manifeste au regard du Code Général des Impôts au paiement unique d'une patente sans aucune autre obligation fiscale. Les collecteurs agrées en effectuant des activités d'achat et de revente des pierres précieuses telles qu'ils le font présentement, sont considérés en fonction de leur forme juridique comme des entreprises commerciales et devaient être en principe passible d'un régime précis de droit commun au regard de leur chiffre d'affaire. Ce qui conduirait l'administration fiscale à assoire normalement leurs impositions sur la base d'une déclaration de chiffre d'affaire en BIC/IR ou en IS au lieu d'un paiement par anticipation d'une patente sur une base d'un document appelé l'avis d'encaissement établi par l'administration des mines et communiqué à l'administration fiscale pour encaissement. Ce document n'est pas accompagné de la déclaration ni de la liasse fiscale du contribuable. Il ressort de cette pratique que l'administration minière assoit l'assiette et liquide l'impôt du par le collecteur agréé dont le recouvrement est confié à l'administration fiscale. Cet état de fait, contribue à favoriser l'évasion fiscale et mérite une réflexion de manière à répondre aux omissions qui constituent un manque à gagner pour l'Etat. Même s'il s'agit d'un régime du forfait, il serait intéressant que ces catégories de contribuables souscrivent leurs déclarations afin de permette à l'administration fiscale d'apprécier leur régime d'imposition en fonction de leur chiffre d'affaire et qu'une procédure de gestion fiscale soit clairement mise en place.

Une autre omission concerne l'absence de clarification des mesures concernant l'instauration d'un mécanisme de partage de production. Le nouveau Code Minière a introduit la notion de partage de production sans pouvoir apporter des précisions sur non seulement les modalités de partage, mais aussi, sur leurs implications.

Le régime fiscal des artisans miniers reste largement insuffisant. Si l'attention du gouvernement est portée sur la valorisation des activités des artisans miniers au point de les accompagner dans leur structuration formelle, cette politique entièrement louable, évolue de manière isolée en omission totale de la nécessité d'impliquer un régime fiscal précise génératrice de revenus. Ces catégories d'opérateurs, alimentent l'informel et constituent une passerelle aux énormes fraudes fiscales minière organisée.

En fin, nous suggérons la création d'une taxe minière sur les opérations d'exportation et d'importation fondée sur une très base élargie destinée à couvrir les dépenses de la politique sociale nationale dont la priorité sera accordée à une « couverture sanitaire » et à l'éducation nationale.