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La commission bancaire de l'UEMOA( Télécharger le fichier original )par Sérigne Aladji Madior Sar Université Gaston Berger de Saint-Louis (Sénégal ) - Maitrise en droit des affaires 2009 |
Compétences principalesL'avis simple ou conforme de la commission bancaire est nécessaire pour l'application de certaines dispositions prévues par la réglementation. A ce titre, l'agrément d'une banque ou d'un établissement financier sur le territoire d'un État membre de l'Union Monétaire ouest Africaine est subordonné à l'avis conforme de la Commission Bancaire68(*).En effet, pour que le système de contrôle bancaire soit efficace, toutes les agences intéressées dans le contrôle des institutions bancaires doivent avoir des responsabilités et des objectifs clairs. Elles doivent également être indépendantes du point de vue opérationnel et disposer de ressources adéquates. Il doit également exister un cadre juridique approprié comprenant notamment des dispositions concernant l'autorisation des organisations bancaires et leur contrôle ; les compétences en matière de respect de la législation et dans les domaines de la sécurité et de la santé des établissements ; et la protection juridique des responsables du contrôle. Des dispositions doivent aussi exister concernant le partage des informations entre les responsables du contrôle et la protection du caractère confidentiel de ces informations. Enfin, toutes ces règles de fonctionnement et d'organisation doivent être organisées de manière à en faire un ordre juridique agencé dont un organe sera chargé de coordonner l'ensemble. Par ailleurs, les secteurs bancaires des Etats de l'Afrique de l'Ouest ont connu, dans les années 70 et 80, une longue période de dégradation des bilans de nombre de leurs établissements. L'emprise des Etats sur la distribution des crédits, le rôle trop formel des Conseils d'administration, la faiblesse de la réglementation et de la surveillance des établissements, des nominations trop « politiques » des dirigeants, ... en ont été les principales causes. Les banques dites « de développement », par opposition aux banques dites « commerciales » se sont particulièrement éloignées des règles de l'art du métier de banquier et de nombreux projets « hasardeux » ont été ainsi financés sur les bases de dossiers très faibles, d'instructions insuffisantes quand il ne s'agissait pas d'injonctions gouvernementales. Les « banques commerciales » à capitaux mixtes étrangers et étatiques, dans des proportions variables, sont plus largement restées à l'écart de ces déviations et ont connu une dégradation moindre, voire une absence de dégradation pour certaines, de leur situation. Une vaste reprise en main du secteur s'est imposée dans la seconde moitié des années 80 et l'assainissement des secteurs bancaires a rapidement été une des pièces maîtresses des programmes d'ajustement structurels des pays, d'où la naissance de la commission bancaire. Ainsi, au cours de l'année 2007, le nombre d'établissements de crédit agréés a augmenté de cinq unités, pour s'établir à cent-vingt-et-un (97 banques et 24 établissements financiers) contre cent-seize un an plus tôt (95 banques et 21 établissements financiers) et 114 deux ans plutôt. Cette évolution résulte de l'agrément de trois banques (Coris Bank International au Burkina, la Banque pour le Commerce et l'Industrie au Mali et la Banque Populaire d'Epargne et de Crédit au Togo qui a repris partiellement les actifs de la Caisse d'Epargne du Togo) et de quatre établissements financiers (la Société Financière de Garantie Interbancaire du Burkina, le Crédit Solidaire en Côte d'Ivoire et les succursales de SAFCA-ALIOS FINANCE au Burkina et au Mali). En revanche, il a été procédé au retrait de l'agrément de la Financière du Burkina dans le cadre de sa transformation en Coris Bank International et de Attijariwafa Bank, absorbé par la Banque Sénégalo-Tunisienne, devenue Attijari Bank Sénégal. A titre illustratif, au 31 Décembre 2007, la répartition des établissements de crédit agréés par pays se présente comme suit : TABLEAU N° 1 : Nombre d'établissements de crédit agrées par pays
Source : BCEAO, rapport de la commission bancaire, 2007 TABLEAU N° 2 : Répartition des établissements de crédit en activité par pays
Source : BCEAO, rapport de la commission bancaire, 2007 Il semble donc que le rôle de la Commission bancaire dans cette procédure de création de l'établissement de crédit est important à plus d'un titre. Et même, dans le cadre de l'approfondissement de l'intégration financière au sein de l'UEMOA, le Conseil des Ministres a institué en 1998, l'agrément unique des banques et établissements financiers. Cette disposition réglementaire s'inscrit dans le cadre du marché commun de l'Union, basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux, ainsi que sur le droit d'établissement des personnes physiques et morales. Il vient renforcer et compléter un espace monétaire déjà unifié, caractérisé notamment par l'utilisation de la même unité monétaire émise par un Institut d'Emission commun, l'intégration des marchés monétaires, l'application d'une réglementation bancaire harmonisée ainsi que par l'existence d'un organe communautaire de contrôle et de surveillance de l'activité bancaire. L'agrément unique confère à une banque ou un établissement financier, dûment constitué, le droit d'exercer une activité bancaire ou financière dans un Etat membre de l'Union et de s'établir ou d'offrir en libre prestation, des services de même nature dans toute l'Union, sans être obligé de solliciter de nouveaux agréments. Ainsi, depuis le 1er janvier 1999, date de son entrée en vigueur, toute banque ou tout établissement financier dont le siège est situé dans un Etat membre de l'UMOA peut offrir en libre prestation des services bancaires ou financiers dans toute l'Union ou s'y installer librement selon les modalités définies par une instruction du Gouverneur de la BCEAO69(*). La liberté de prestation de services bancaires ou financiers consiste pour une banque ou un établissement financier, agréé dans un Etat membre de l'UEMOA, en la possibilité d'offrir dans toute l'Union, les mêmes services pour lesquels il a reçu l'agrément. L'installation d'une banque ou d'un établissement financier dûment agréé dans un Etat membre de l'UMOA autre que celui pour lequel l'agrément a été accordé, peut se faire sous le statut juridique que la banque ou l'établissement financier requérant juge opportun (succursale, agence ou filiale), sous réserve du respect de la législation du pays d'accueil. Pour exercer ses activités dans le cadre de l'agrément unique, toute banque ou tout établissement financier soumet aux Autorités compétentes, à l'appui d'une déclaration d'intention, un dossier technique présentant notamment les aspects financiers et le plan d'affaires de la nouvelle implantation. La déclaration d'intention et le dossier d'établissement sont déposés auprès de la Direction Nationale de la BCEAO. Le dossier est instruit par le Secrétariat Général de la Commission Bancaire. L'autorisation ou le refus d'installation est notifié dans un délai maximum de trois mois à compter de la date de réception du dossier complet. Il convient de rappeler qu'avant l'adoption de ce dispositif, pour s'installer dans un autre Etat, une banque déjà agréée dans un pays de l'Union est obligée de solliciter un nouvel agrément selon la procédure complète qui s'y rattache. Dans le cadre de l'agrément unique, toutes les dispositions légales ou réglementaires relatives aux banques et établissements financiers installés dans l'UMOA, en particulier les règles prudentielles, sont applicables sur une base individuelle à l'établissement requérant et à ses filiales, succursales ou agences. En particulier, une dotation équivalente au capital minimum requis,70(*) est exigée pour toute nouvelle implantation. Eu égard à toutes ces considérations, il semble que d'un point de vue communautaire, la commission bancaire est incontournable en ce qui concerne l'entrée dans la profession bancaire. Sans compter le fait qu'elle est par ailleurs l'élément majeur lorsque l'établissement de crédit doit sortir du domaine de la réglementation bancaire. A ce titre, le retrait d'agrément, à la demande de la banque ou de l'établissement financier intéressé ou lorsqu'il est constaté que ladite banque ou ledit établissement financier n'exerce aucune activité depuis au moins cinq an, est prononcé par arrêté du Ministre des Finances, après avis conforme de la Commission Bancaire71(*). Il est constaté par la radiation sur la liste des banques ou de celle des établissements financiers. Ainsi donc, le retrait d'agrément de l'établissement de crédit illustré par sa radiation, est en principe envisageable dans deux hypothèses : Ä à la demande de l'établissement de crédit Ä ou s'il a été constaté que ledit établissement de crédit n'exerce aucune activité depuis un temps considérable. Toutefois, elle pourrait aussi être prononcée à titre de sanction disciplinaire dans le cadre des pouvoirs légaux de la commission bancaire. Mais, comme cela est une mesure à prendre dans certaines circonstances, ce cas de figure ne saurait à notre avis, être érigé en principe. Le retrait d'agrément prend effet à l'expiration d'une période dont la durée est déterminée. Pendant cette période, l'établissement de crédit demeure soumis au contrôle de la commission bancaire. Ainsi, il ne pourra effectuer que les opérations de banque et de services d'investissement strictement nécessaires à l'apurement de sa situation et il ne peut faire état de sa qualité d'établissement de crédit qu'en précisant que son agrément est en cours de retrait. A ce titre, pendant l'année 2007, la Commission a donné trois avis favorables pour le retrait de l'agrément d'une banque au Sénégal et de deux établissements financiers installés respectivement au Burkina et au Togo. Ces mesures ont été prises à la demande des établissements concernés, suite à des opérations de transformation, de restructuration ou de fusion par absorption. Eu égard à toutes ces considérations, l'on peut dire peut dire que la commission bancaire a une base textuelle très important. Par contre lorsqu'on a conscience de l'écart considérable pouvant exister entre un principe ou une consécration et son application factuelle, surtout en matière de contrôle, nous pourrons nous interroger les mesures d'effectivité. Et dans cette perspective, la commission bancaire dispose d'un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place à l'échelle communautaire. Le contrôle sur pièces est assuré par le Département de la Surveillance et des Etudes Bancaires. Celui-ci comporte trois (3) Divisions qui s'occupent respectivement de la surveillance individuelle des établissements de crédit, des études Conformément aux prescriptions du PCB, les données comptables et financières déclaratives, sont transmises sur support magnétique, aux Directions Nationales de la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest par les établissements assujettis. Elles sont acheminées après validation, par messagerie électronique, puis chargées dans la base de données du Secrétariat Général. L'activité du contrôle sur pièces s'appuie sur l'analyse de ces données, de celles relatives au respect du dispositif prudentiel, sur l'exploitation des rapports de vérification sur place des banques et établissements financiers. Elle s'exerce également au travers des rapports périodiques produits par ces derniers, au titre du contrôle interne, de la révision semestrielle des risques, du suivi des établissements sous surveillance rapprochée de la Commission Bancaire ou sous administration provisoire. Elle prend également en compte les informations pertinentes d'ordre général recueillies auprès des établissements et auprès d'autres sources telles que la BCEAO, les Services officiels chargés des questions économiques et financières, les Associations Professionnelles des Banques et Etablissements Financiers, les autres Autorités de contrôle. A fin 2007, l'effectif des inspecteurs affectés au DSEB ressortait à dix-neuf (19) cadres, contre quinze (15) un an auparavant. Par ailleurs, le contrôle sur place est organisé sur la base d'un programme annuel approuvé par la Commission Bancaire, et motivé par la nécessité de procéder à des évaluations régulières au sein de chaque établissement de crédit, selon une périodicité de deux ans au plus. Le but des enquêtes sur place est de compléter les contrôles sur pièces. Outre leur vocation principale qui consiste à apprécier la sincérité des informations financières et comptables communiquées aux Autorités de contrôle, le respect de la réglementation, la qualité de la gestion et les perspectives d'avenir des établissements de crédit, elles permettent d'évaluer le gouvernement d'entreprise, le contrôle interne, le système d'information et l'organisation comptable, ainsi que l'efficacité de la gestion des risques. La mise en oeuvre des recommandations et décisions de la Commission Bancaire fait également l'objet d'une attention particulière. Les vérifications sur place peuvent s'étendre aux filiales des banques et établissements financiers, aux personnes morales qui en ont la direction de droit ou de fait, ainsi qu'aux filiales de celles ci. Elles ont un caractère global, ponctuel ou thématique. Les vérifications globales visent à appréhender l'ensemble des activités d'un établissement, les conditions d'exécution des opérations, l'évolution et la maîtrise de ses risques, ses conditions d'adaptation à la concurrence, sa profitabilité et ses perspectives ainsi que le respect de la réglementation bancaire, notamment prudentielle. Les vérifications ponctuelles ou thématiques, quant à elles, couvrent un champ plus limité et portent sur l'appréciation d'un aspect spécifique de la gestion ou de la situation d'un établissement ou d'un groupe d'établissements. Elles concernent notamment l'effectivité de la mise en oeuvre des mesures prises par un établissement suite aux constatations d'une mission d'inspection ou aux recommandations de la Commission Bancaire. En 2007 par exemple, les vérifications ont été conduites par cinq équipes placées chacune sous la responsabilité d'un Chef de mission, avec un effectif dédié de dix-huit (18) cadres, à la fin de l'année, contre dix-neuf (19) l'année précédente. Les contrôles sur place permettent de compléter les contrôles sur pièces en s'appuyant sur des investigations ciblées. Outre leur vocation principale d'apprécier la sincérité des informations financières et comptables communiquées aux Autorités de contrôle, le respect de la réglementation, notamment prudentielle, la qualité de la gestion et les perspectives des établissements de crédit, elles permettent d'évaluer le gouvernement d'entreprise, la mise en oeuvre du Plan Comptable Bancaire, l'efficience des contrôles interne et externe, les choix stratégiques, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, la mise en oeuvre des systèmes et moyens de paiement, l'utilisation d'un système d'information adapté, l'efficacité de la gestion des risques, ainsi que la mise en oeuvre des recommandations de la Commission Bancaire. Les contrôles sur place peuvent s'étendre aux sociétés apparentées, notamment aux maisons-mères et aux filiales des établissements assujettis. Elles ont un caractère global, ponctuel ou thématique. Les vérifications globales visent à appréhender l'ensemble des domaines d'activités et de gestion d'un établissement, notamment les conditions d'exécution des opérations, l'évolution et la maîtrise des risques, l'adaptation à la concurrence, la profitabilité, les perspectives d'évolution ainsi que le respect de la réglementation bancaire, notamment prudentielle. Les vérifications ponctuelles ou ciblées, quant à elles, couvrent un champ plus limité et portent sur un risque particulier, sur l'appréciation d'un aspect spécifique de la gestion ou de la situation d'un établissement ou d'un groupe d'établissements. Elles concernent également l'effectivité de la mise en oeuvre des recommandations et décisions de la Commission Bancaire. A titre illustratif, au cours de l'année 2007 quarante-deux (42) vérifications ont été effectuées (33 globales et 9 ponctuelles dont 4 auprès de holdings bancaires installées dans l'Union), contre quarante-sept (47) l'année précédente. Ces contrôles ont abouti à l'élaboration de rapports et de lettres de suite, présentant les principales conclusions des vérifications et qui invitent les établissements de crédit concerné à prendre les mesures correctives requises. Les conclusions des vérifications sont portées à la connaissance du Président de la Commission Bancaire, du Président du Conseil d'Administration de l'établissement contrôlé ainsi que du Ministre chargé des Finances de son pays d'implantation. Lors des vérifications effectuées au cours de l'exercice 2007, les missions ont évalué les efforts entrepris par les établissements de crédit pour améliorer la mise en oeuvre du PCB, notamment à travers l'adaptation des systèmes d'information et la mise en conformité du contrôle interne à la circulaire n°10-2000 du 23 juin 2000 de la Commission Bancaire. Des insuffisances persistaient en matière de gestion des attributs, de tenue de la comptabilité, de mise en place de procédures adéquates de traitement automatisé des données comptables. Des cas d'absence de plan de secours informatique et d'enregistrement non-exhaustif ou incorrect de certaines opérations, notamment de hors-bilan, ont été également relevés. Ainsi d'une manière générale, on peut se dire que dans les domaines ci-dessus énoncés, l'intervention de la commission bancaire est, à défaut de parler d'exclusivité, incontournable. En effet, par exemple du fait que, le secteur bancaire est d'une manière générale un secteur monopolisé, nul ne pourra l'exercer sans suivre la procédure et agrée par la commission bancaire de l'UEMOA et ce, dans l'ensemble des huit pays. Par ailleurs, à l'image des constitutionalistes qui disposent qu'une concentration de pouvoirs pourrait être facteur de beaucoup de difficultés notamment, d'une ineffectivité normative, il y ait des domaines bancaires ou financiers en général où son intervention sera pour le moins, facultative, ce qu'on nommera en l'espèce les compétences particulières. Section 2 :* 68 _ Art 12 de la convention portant création de la commission bancaire de l'UEMOA * 69 _ En même temps, président de la commission bancaire * 70 _ 1 milliard pour les banques et 300 millions pour les établissements financiers * 71 _ Art 20 de la Loi 2008-26 du 28 Juillet 2008 |
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