La faute de l'Administration en matière foncière au Cameroun

CHAPITRE 2 : LES MANIFESTATIONS DE LA FAUTE EN MATIERE FONCIERE

Le foncier de manière générale, s'entend comme le droit de la terre ou les droits sur les terres. Il s'agit donc des règles qui harmonisent les procédures relatives à la propriété immobilière des personnes physique ou morale, à l'exclusion de l'Etat et des collectivités publiques, qui eux sont régies par les règles domaniales. Si l'intervention et le rôle de l'Etat ne sont plus à démontrer, cependant, il ne fait aucun doute que cette gestion peut être lacunaire, au même titre que l'action de l'homme, car l'administration est une entité abstraite qui ne vit que par l'intermédiaire des personnes physiques ou morales. Après avoir analysé plus haut, la particularité de la faute administrative en terme de reconnaissance des caractéristiques inhérentes de cette faute, il sied dans le même souci d'identification de la faute administrative, de relever les manifestations de ces fautes, c'est-à-dire l'expression concrète des manquements administratifs qui portent atteinte à la propriété immobilière des individus. Il est question pour nous de faire de la casuistique pour mieux rendre compte des dysfonctionnements observés pendant les principales procédures inhérentes à la propriété immobilière notamment pendant l'acquisition (section 1). Une fois acquise, la terre devient une propriété, et constitue un bien, faisant partie du patrimoine d'un individu. Par conséquent, elle est susceptible de rentrer dans le commerce, d'être aliénée, et changer ainsi de propriétaire. Il paraît donc important de relever les hypothèses de cession qui fait intervenir les organes administratifs, et par conséquent, les fautes par eux commises (section2).

Section 1 : La faute commise pendant l'acquisition de la propriété immobilière

L'objectif principal dans ce registre, est de déceler non pas entièrement, mais au cas par cas, les potentiels et différents incidents qui surviennent pendant les phases d'acquisition de la propriété foncière, et causés par les services de l'administration foncière. Au Cameroun, aux termes de l'article 1 alinéa 1 du décret n°76-165 du 27 avril 1976 fixant les conditions d'obtention du titre foncier, « le titre foncier est la certification officielle de la propriété immobilière », c'est la preuve unique du droit de propriété sur l'ensemble du territoire camerounais. Mais encore faut-il savoir, quelles terres sont susceptibles d'appropriation et quels sont les modes d'obtention du titre foncier.

Conformément à la législation camerounaise, seules les terres du domaine national entendu comme, l'ensemble des terres qui n'ont fait l'objet d'une appropriation ni au profit des individus, ni au bénéfice des personnes morales de droit public, ou qui ne font pas partie du domaine public ou du domaine privé de l'Etat^47(*). De manière laconique, le domaine national est l'ensemble des terres camerounaises non encore immatriculées, seules les terres appartenant à cette catégorie peuvent être acquises par les particuliers, personnes physiques ou morales. S'agissant des terres faisant déjà l'objet d'un droit de propriété, il s'agit en fait de parcelles de terrains immatriculés au bénéfice de personnes privées. Cette catégorie de terres conformément à l'alinéa 2 de l'article 14 ne font pas partie du domaine national^48(*).

Il apparaît nécessaire à cet effet, d'analyser les fautes administratives commises au cours de ces procédures, à savoir, pendant l'immatriculation des terres de la première dépendance (§1), et de la deuxième dépendance du domaine national (§ 2).

§1 : L'immatriculation des terres de la première dépendance du domaine national.

En droit foncier camerounais, la procédure d'immatriculation directe est le mode principal d'acquisition des terres de la première dépendance du domaine national. Ces terres sont classées en : « terrains d'habitation, terres de culture, de plantation, de pâturage et de parcours dont l'occupation traduit par une emprise évidente de l'homme sur la terre et une mise en valeur probante »^49(*) . A tout prendre, il s'agit d'analyser les fautes commises lors des procédures en vue de l'obtention du titre foncier (A) et pendant l'établissement du titre foncier (B).

A- Les dysfonctionnements des services administratifs au cours des phases préalables à l'immatriculation.

La procédure d'obtention du titre foncier, et donc d'immatriculation des terres de la première dépendance, notamment les terres occupées ou exploitées se réalisent à travers différentes étapes. C'est au cours de ces différentes phases préalables à l'établissement du titre foncier que des fautes  peuvent être commises.

Suivant les dispositions du décret 76|165 du 27 avril 1976 fixant les conditions d'obtention du titre foncier, modifié et complété par le décret n°2005|431 du 16 Décembre 2005, toute personne physique ou morale de nationalité camerounaise réunissant et remplissant les conditions, est autorisée à solliciter l'obtention du titre foncier en constituant un dossier administratif, qui révèle son identité et la description de l'immeuble à immatriculer. Ainsi, on peut lire à l'article 11du décret n°2005/481 que « toute personne habilitée à solliciter l'obtention du titre foncier sur une dépendance du domaine national doit constituer un dossier comprenant :

- une demande en quatre (4) exemplaires dont l'original est timbrée, indiquant ses noms et prénoms, sa filiation [....]

- la description de l'immeuble (situation, superficie, nature de l'occupation ou de l'exploitation estimation de sa valeur, indication des charges qui le grève ».

De la sorte, une fois le dossier constitué, il est « déposé auprès du Chef du district ou du Sous-préfet du lieu de situation de l'immeuble », dispose l'article 12 du même texte. Et dès réception du dossier, et dans les soixante douze (72) jours, le Sous-préfet du lieu de situation de l'immeuble « délivre sans aucune formalité préalable un récépissé à l'adresse y indiqué, puis le transmet dans les huit (8) jours à la délégation départementale des affaires foncières ». A la lecture de cet article, on voit apparaître la première intervention des autorités administratives dans la chaîne foncière. Obligations sont donc faites, soit au sous-préfet, soit au chef de district, cela dépendra de la circonscription administrative de localisation du terrain. Comme obligation, on a l'exigence de recevoir le dossier et délivrer un récépissé, puis le transmettre à la délégation et ceci, sous respect de certains délais. De ce fait, le Sous-préfet qui refuse de recevoir le dossier d'une personne remplissant les conditions requises à l'article 11 suscité commet une faute. De même, la non transmission du dossier aux autres services concernés pour suite de procédure révèle la faute du Sous-préfet. Mais encore, le non respect des délais et les lenteurs dans la réception, délivrance, ou transmission du dossier sont constitutifs de faute administrative. L'on ne saurait omettre l'immixtion d'un Sous-préfet ou d'un chef de district territorialement incompétent dans la procédure. L'autorité administrative qui reçoit et transmet le dossier, doit donc s'assurer de sa compétence territoriale, car l'incompétence en droit administratif est l'une des causes du contentieux de l'excès de pouvoir qui entache l'action administrative. Mais encore, et c'est le plus grave, il peut arriver que l'administration reçoive de fausses pièces de dossier ou même fasse fabriquer des pièces pour le dossier, étant ainsi de connivence avec le requérant de mauvaise foi. Ce fut le cas dans l'affaire Bilounga Pascaline contre Etat du cameroun.^50(*)

En outre, après réception et transmission du dossier par le Sous-préfet et ou le Chef de district, le Délégué départemental des affaires foncières fait publier un extrait de la demande afin que nul n'en ignore^51(*). Il lui est donc fait obligation d'information de la demande d'immatriculation. De ce fait, le Délégué départemental qui omet la publication d'une demande commet une faute car la publication a pour but d'informer le public afin que la procédure d'immatriculation se fasse au grand jour, sans contradictions ou oppositions postérieures qui entachent la régularité du titre foncier.

Par la suite,  « sur proposition du chef de service départemental des affaires foncières, le Sous-préfet ou le Chef de district territorialement compétent, [....] fixe par décision, la date de constat d'occupation ou d'exploitation ». Le constat d'occupation ou d'exploitation du terrain est la phase par laquelle la commission consultative vérifie que le terrain à immatriculer a été exploité ou occupé par le demandeur, et ceci avant la date du 05 août 1974. La mise en valeur confère alors qualité et aptitude au demandeur à l'immatriculation. Aussi, au cours de la descente de la commission pour vérifier la mise en valeur, plusieurs fautes peuvent survenir. C'est notamment la constitution illégale de la commission consultative en violation de l'article 12 du décret 76/166, comme ce fut le cas dans les affaires BEYISSA Adolphe Mazarin contre Etat du Cameroun (MINUH) et Succession NDONGO NTSAMA Bonaventure contre Etat du Cameroun (MINUH) dans lesquelles était remise en cause la participation active et frauduleuse de fonctionnaires territorialement incompétents notamment celle des géomètres. ^52(*)

Une fois, la commission consultative formée, il peut même arriver qu'elle ne descende pas sur le terrain pour effectuer le constat de mise en valeur rendant par là la procédure d'immatriculation impossible.

D'autre part, lorsque la commission descend sur le terrain « en cas d'occupation et d'exploitation effective, (elle) fait immédiatement procéder au bornage de l'immeuble par un géomètre assermenté, en présence des riverains »^53(*). De ce fait, l'absence des riverains à l'opération de bornage entache la validité de l'opération, car l'exigence de la présence des riverains est une formalité substantielle^54(*) et l'absence d'un seul peut entraîner la nullité de l'avis de la commission consultative qui, en cas de contestation doit entendre les témoins et statuer en toute impartialité.^55(*)

De même, le fait pour la commission de n'entendre qu'une partie, violant ainsi le principe du contradictoire est constitutif de faute administrative. La Chambre Administrative condamna un tel manque d'impartialité dans l'affaire NJOH Philibert et KOUKA KOUM^57(*).

Il en est aussi le cas, lorsque la commission refuse de tenir compte des oppositions soulevées au cours de la procédure, et par conséquent ne motive pas ses décisions de rejet d'opposition^58(*). Les conséquences logiques de cette partialité de la commission sont que, les procès verbaux établis seront déclarés complaisants. Dans la célèbre affaire POHOKAM Suzanne contre Etat du Cameroun, la Chambre Administrative sanctionne la négligence commise par l'administration en ces termes : « Attendu que non seulement dans le procès verbal de la commission consultative qui a servi de base à la décision attaquée, ni les personnes entendues, ni les conclusions de la commission ne se préoccupent de rechercher ceux qui occupent ou exploitent le domaine litigieux , conformément aux exigences de la loi, mais encore la décision du Ministre de Urbanisme et de l'Habitat allègue de « la simple mise en valeur » sans qu'il soit démontré que cette expression équivaille à l'occupation ou à l'exploitation. Autrement dit, l'administration n'a pas donné aux faits, la qualification juridique requise par la loi »^59(*).

Il convient également de relever que les principales oppositions faites pendant la procédure sont relatives à la contestation des mises en valeur effectuées par le demandeur à l'immatriculation. En effet, la mise en valeur de l'immeuble dont l'immatriculation est demandée, doit être l'oeuvre du requérrant et non celle d'un tiers^60(*). Cette mise en valeur doit être effective et matérialisée par des cultures, constructions, plantations et autres ouvrages. En outre, cette occupation ou exploitation doit être paisible, continue, utile non équivoque et antérieure à la date du 05 août 1974, date d'entrée en vigueur de l'ordonnance 74/1 du 06 juillet 1974^61(*).

Une fois que les oppositions ont été levées et le constat d'occupation effectué, il est effectué le bornage de l'immeuble par un géomètre assermentée du cadastre, et selon les termes de l'alinéa 8 de l'article 13 du décret de 2005 « a peine de nullité, aucun bornage d'immatriculation ne peut être effectué par le géomètre seul-». Il est important de le noter, l'opération de bornage permet de déterminer les limites du terrain, de calculer les dimensions afin de dresser un plan de l'immeuble. Mais il est surprenant de constater que pendant le bornage du terrain, en présence des membres de la commission, l'administration fait immatriculer au profit d'un demandeur une superficie supérieure à celle qu'il avait demandée soit par empiétement sur l'immeuble d'autrui^62(*), soit par violation des parcelles relevant du domaine public de l'Etat, or l'on sait que les domaines public et privé de l'Etat sont insusceptibles d'appropriation privée. En plus, il est encore plus scandaleux d'assister au double bornage d'un même terrain. Ainsi dans l'affaire Noumsi Jean Bosco, la faute de l'administration consistait au fait pour celle-ci de « borner deux fois les mêmes terrains en violation du principe « bornage sur bornage  ne vaut» à savoir le bornage du 26 avril 1984 sur la demande du sieur NOUMSI déposée le 04 Décembre 1981 et le bornage du 11 septembre 1989 suite à la demande d'immatriculation de veuve Chache déposée seulement le 13 avril 1989 [...]»^63(*).

Il peut arriver aussi que le bornage soit effectué par un géomètre non assermenté du cadastre ; la Chambre Administrative de la Cour Suprême est souvent saisie des recours en contestation de la qualité du géomètre ayant effectué le bornage d'un terrain.

A la clôture du bornage qui constitue la fin du constat d'occupation ou d'exploitation, passé les délais réglementaires, le Délégué départemental des affaires foncières transmet au Délégué provincial, le dossier complet pour vérification, contrôle, publication et visa du dossier et suite de la procédure. L'obligation de diligence faite à ces autorités est déterminante, car en droit administratif, les délais sont de rigueur. L'absence de publication dans le bulletin des avis domaniaux est une inaction fautive ; à la fin de ces différentes formalités le dossier est acheminé auprès du conservateur foncier pour l'établissement du titre foncier.

* ⁴⁷ Alexandre- Dieudonné TJOUEN, Droits Domaniaux et Techniques Foncières en Droit Camerounais : étude d'une reforme législative paris, Economica, 1982

* ⁴⁸ L'article 14 alinéa2  dispose: « ne sont pas incluses dans le domaine national, les terres faisant l'objet d'un droit de propriété telle que défini à l'article 2 ci-dessus ». De cette énonciation, à la lecture de l'article 2, « font l'objet d'un droit de propriété privée, les énumérées ci-après :

a) les terres immatriculées ;

b) les freeholds lands ;

c) les terres acquises sous le régime de la transcription ;

d) les concessions domaniales définitives ;

e) les terres consignées au registre du Grundbuch »

* ⁴⁹ Cf. article 15 de l'ord.74-1, selon lequel : «les dépendances du domaine national sont classées en 2 catégories :

1. les terrains d'habitations, les terres de cultures, de plantation, de pâturage, et de parcours dont l'occupation se traduit par une emprise évidente de l'homme sur la terre et une mise en valeur probante.

2. les terres libres de toute occupation effective. »

* ⁵⁰ CS/CA, jugement. n°64 du 30 août 1990, inédit.

* ⁵¹ Cf. article 13 alinéa 1 du décret 2005 « dès réception du dossier, le délégué départemental des affaires foncières fait publier dans les quinze (15) jours, par le chef service départemental des affaires foncières, un extrait de la demande par voie d'affichage dans les locaux du service de la sous-préfecture, du district, de la mairie, et de la chefferie du village concerné »

* ⁵² CS/CA jugement n°29 du 25 mars 1982 BEYISSA Adolphe Mazarin c/ Etat du Cameroun , « Attendu que la commission consultative a statué le 11 Novembre 1977 avait dépassé le nombre de représentants de la collectivité en ajoutant le chef supérieur, membre non prévu par le texte [...] que par conséquent cette commission a été illégalement constituée.

De même CS/CA jugement n°08/2001-2002 du 27 décembre 2001 inédit.

* ⁵³ Alinéa 6 article 13 nouveau du décret 2005 du 16 décembre 2005

* ⁵⁴ CS/CA jugement n°74 du 28 septembre 2000, succession MBEUWOU c/ Etat du Cameroun, inédit ; Également, CS/CA, jugement n°61/99-2000 du 27 juillet 2000, affaire DEFFO Christophe c/ Etat du Cameroun. Le jugement est ainsi motivé : « Attendu que dans l'espèce, le bornage opéré le 21 mars 1997 a été occulté à l'opposant DEFFO Christophe déjà en instance devant le tribunal des référés de Bafoussam en arrêt des travaux, Dame SIMO ayant par des constructions effectuées à la hâte, empiété les limites naturelles du terrain [...]. Que cette machination et dissimulation ont eu pour incidence d'induire la commission en erreur commentant ainsi une faute... » 

* ⁵⁵ Constitue une faute administrative, le fait pour la commission de ne pas tenir compte des oppositions soulevées au cours de la procédure dans l'affaire DJINOU TCHALE c/ Etat du Cameroun.

⁵⁶ CS/CA jugement n°25 du 30 décembre 1999 NJOH Philibert et Ekoka Koum contre Etat, CS/CA, jugement n°78 du 31 juillet 1997

* ⁵⁷ CS/CA jugement n°25 du 30 décembre 1999 NJOH Philibert et Ekoka Koum c/ Etat du Cameroun, inédit

* ⁵⁸CS/CA jugement n°15 du 25 janvier 2001 succession Mbarga Raphaël contre Etat du Cameroun, inédit.

* ⁵⁹ CS/CA jugement n°60/99-2000 du 29 juin 2000, recours n°738/99-2000 du 09 mars 1998, affaire POHOKAM Suzanne contre Etat du Cameroun, inédit ;

* ⁶⁰ CS/ CA Jugement n°94/04-05 du 27 Avril 2005, recours n°1160/99-00 du 07 juillet 2000, affaire Fonkoua Michel contre Etat du Cameroun, inédit ;

* ⁶¹ CS/CA jugement n°01/99-2000 du 09 novembre 1999, affaire NGONDI Chantal Salomé contre Etat du Cameroun (MINUH) et Dame veuve Effila née Menye Elisabeth, inédit ;

* ⁶² CS/CA jugement n°40 du 30 mai 1990, Mballa Dieudonné contre Etat du Cameroun, inédit ;

CS/CA jugement n°30 du 26 mars 1992, affaire Mveng Ndy née Mendouga Marguerite contre Etat du Cameroun, inédit ;

* ⁶³ CS/CA jugement n°34/04-05 du 29 Décembre 2004, affaire Noumsi Jean Bosco contre Etat du Cameroun