Section II - La création d'un nouveau
dispositif de gestion des AESH
44. Pour éviter une gestion des accompagnants
d'élèves en situation de handicap par les établissements
scolaires, un nouveau dispositif de coordination des moyens d'aide humaine a
été mis en place : les pôles inclusifs d'accompagnement
localisés (PIAL). Ce dispositif récent pourrait toutefois
rapidement être remplacé par les pôles d'appui à la
scolarité (PAS).
140 M. Jury, J. Bergara, G. Cochetel, Étude de la
reconnaissance professionnelle des AESH, « La Nouvelle revue -
Éducation et société inclusives », 2021, 92 (6),
p.157-172.
141 Circulaire n° 2019-090 du 5 juin 2019.
142 Défenseur des droits, L'accompagnement humain des
élèves en situation de handicap, Rapport 2022, p. 25.
143 S. Roubinet, Formation des AESH, AESH et Enseignants,
collaborer dans une école inclusive, Cap école inclusive,
éd. CANOPÉ.
51
45. UN DISPOSITIF POUR LA COORDINATION DES MOYENS
D'ACCOMPAGNEMENT HUMAIN - Pour « garantir à chaque
enfant de la République un même accès à
l'éducation [...] des pôles d'accompagnement
coordonneront l'activité des accompagnants [...] afin de
répondre sans délai aux besoins des élèves
»144. Les PIAL ont été mis en place à
titre expérimental pour répondre à trois objectifs. Selon
les académies et les spécificités de leur territoire,
différentes modalités d'organisation sont
déployées.
Une expérimentation pour trois objectifs.
La création des pôles inclusifs d'accompagnement
localisés est inscrite dans la loi du 26 juillet 2019 pour une
école de la confiance145. Il s'agit d'une nouvelle forme
d'organisation, censée favoriser la coordination des ressources au plus
près des élèves en situation de handicap pour une
meilleure prise en compte de leurs besoins.
À l'origine, les PIAL sont créés pour
répondre à trois objectifs principaux :
Le premier objectif est « un accompagnement
défini au plus près des besoins pédagogiques de chaque
élève en situation de handicap afin de développer son
autonomie et de lui permettre d'acquérir les connaissances et les
compétences du socle commun »146. L'ensemble des
personnels de l'équipe pédagogique est mobilisée pour
identifier les besoins de l'élève et mettre en oeuvre les
réponses adéquates.
Aussi, les PIAL visent à plus de flexibilité
dans l'organisation de l'accompagnement humain pour les établissements
scolaires. Selon moi, ce second objectif appelle à la mutualisation des
AESH qui permet de répartir les effectifs disponibles plus facilement et
de les attribuer à un plus grand nombre d'élèves. Cette
flexibilité découle de l'absence de quotité horaire
notifiée, qui permet en théorie d'éviter les temps
d'inactivité des AESH. Un autre facteur de souplesse est la possible
réorganisation du service en cas d'absence ponctuelle d'un accompagnant,
et en ricochet, une baisse d'accompagnement pour l'un afin de remplacer
l'absence d'un AESH auprès de l'autre. Une accompagnante des
élèves en situation de handicap livre son avis sur les PIAL :
« Comment nous positionner lorsque nous sommes
144 Ministère de l'Éducation nationale et de la
jeunesse, Pour une rentrée pleinement inclusive en 2019, Pour
une école de la confiance.
145 Loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école
de la confiance.
146 Réseau Canopé, Réflexion collective
en équipe, L'organisation en PIAL.
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empêchés dans notre travail [...]
par un dispositif qui, sous prétexte de flexibilité, rajoute
des difficultés à notre travail ? »147.
Enfin, ces pôles prétendent à la
professionnalisation des accompagnants et à une amélioration de
leurs conditions de travail. Le pilote des PIAL a pour mission de faciliter la
mise en place de temps d'échanges entre tous les membres de
l'équipe éducative (dont fait partie l'AESH), afin de mener une
action conjointe. Il s'agit aussi de stabiliser leur statut professionnel
grâce à la logique territoriale des PIAL. En effet, les AESH
dépendant du pôle peuvent être déployés sur
tout le secteur pour accompagner plusieurs élèves et ainsi, avoir
un temps de travail plus conséquent.
Un fonctionnement territorial. Le
PIAL regroupe donc les établissements scolaires par secteur
géographique. Dans l'académie de Lyon, c'est 201 PIAL existants
en 2021 pour assurer une scolarisation de qualité à tous les
élèves148.
Selon la typologie du territoire, les PIAL peuvent s'organiser
à l'échelle du premier degré, du second degré ou
inter degré et sont respectivement pilotés par l'IEN de
circonscription, le chef d'établissement et l'un des deux. Parce qu'il
requiert un pilotage important de l'équipe éducative, il
apparaît « qu'un PIAL implanté dans un collège ou
à l'échelle d'une petite ville est plus facile à piloter
qu'une structure plus importante ou impactant plusieurs niveaux
»149.
Désormais chargés de l'affectation de
l'accompagnement humain sur l'ensemble de leur territoire, les PIAL sont
réputés dégrader les conditions de travail des AESH en ce
qu'ils déploient leurs effectifs sur plusieurs établissements.
Ainsi, au cours de l'année scolaire 2020-2021, 35,6% des accompagnants
ont exercé dans deux écoles ou plus soit environ un
tiers150. Pour 62,6% d'entre eux, le temps de trajet entre les
différents établissements n'est pas comptabilisé comme du
temps de travail et donc pas rémunéré151.
Cette organisation voulue pour une meilleure optimisation des
moyens humains tend paradoxalement à fragiliser la profession
d'accompagnant d'élèves en situation de handicap.
147 S. Cornette, AESH : entre inclusion et intrusion,
« AESH, Accompagnant des élèves en situation de handicap
», Empan, 2023/4 n° 132, p. 73-80.
148 Académie de Lyon, L'école inclusive :
Assurer une scolarisation de qualité à tous les
élèves, nov. 2021.
149 C. Gallet (dir.), J. Puig (dir.), L'aide humaine à
l'École. Le livre des AESH, INSEI, Suresnes, 2020.
150 SNALC, enquête PIAL : Faisons le bilan, sept.
2022.
151 Ibid.
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Ayant vu le jour en 2019, il est tout à fait
tolérable que certaines modalités des pôles inclusifs
d'accompagnement localisés soient encore perfectibles. Pourtant, au lieu
de les ajuster, les députés ont préféré tout
détruire pour mieux reconstruire en pensant les pôles d'appui
à la scolarité.
46. DES PÔLES INCLUSIFS D'ACCOMPAGNEMENT
LOCALISÉS AUX PÔLES D'APPUI À LA SCOLARITÉ : UNE
GÉNÉRALISATION MENACÉE ? - La ministre de
l'Éducation nationale, Élisabeth Borne, a entériné
sa volonté de réformer les pôles inclusifs d'accompagnement
localisés, en ajoutant un amendement gouvernemental à la
proposition de loi visant à renforcer le parcours inclusif des enfants
à besoins éducatifs particuliers. Cet amendement visant à
transformer les PIAL en PAS a été adopté par
l'Assemblée nationale en mai 2025, avec 48 voix « pour » et 46
voix « contre », puis par le Sénat en juin. Toutefois, la
commission mixte paritaire qui est intervenue conformément à la
procédure accélérée engagée, a, contre toute
attente, rejeté la généralisation des PAS en juillet. En
cause, l'absence de bilan probant après neuf mois
d'expérimentation dans quatre départements (Aisne,
Côte-d'Or, Eure-et-Loire et Var) : quelles sont les nouveautés
apportées par les pôles d'appui à la scolarité et
quelles en sont les conséquences pour les élèves en
situation de handicap en matière d'accompagnement humain ?
Les nouveautés apportées par les
PAS. Les débats sur la création des pôles
d'appui à la scolarité remontent à la conférence
nationale du handicap organisée en avril 2023 et qui fixe des mesures
concrètes, un cap et des objectifs clairs pour rendre effectifs les
droits fondamentaux et universels. Au-delà d'un simple dispositif de
gestion des accompagnants des élèves en situation de handicap,
les PAS ont vocation à mieux prendre en compte les besoins
éducatifs particuliers en vue du développement de l'autonomie des
enfants.
À l'origine, le rôle du pôle d'appui
à la scolarité devait compléter celui de la maison
départementale des personnes handicapées puisqu'il était
prévu que le PAS ait la possibilité de prescrire une aide humaine
sans attendre de décision de la MDPH152. L'idée
était d'apporter un premier niveau de réponse aux besoins des
élèves, en déterminant l'accompagnement pédagogique
à mettre en oeuvre, en
152 Article 53 (5) du Projet de loi de finances pour 2024,
n° 1680, déposé le mercredi 27 septembre 2023.
54
attribuant le matériel adapté et en mobilisant
les personnels adéquats. Cette innovation figurait par ailleurs dans la
Proposition de loi adoptée par l'assemblée nationale le 5 mai
2025 : « Des pôles d'appui à la scolarité sont
créés dans chaque département [...] Ils assurent,
[...] après analyse des besoins de l'enfant, la
définition et la mise en oeuvre des réponses de premier niveau
et, en cas de besoin, l'accompagnement des familles pour la formulation d'une
demande de compensation auprès de la maison départementale des
personnes handicapées »153 ainsi que dans le texte
modifié par le Sénat154. En clair, les familles ou
l'enseignant peuvent saisir le coordonnateur du PAS en vue d'une analyse des
besoins de l'enfant concerné, une réponse adaptée sous la
forme d'adaptations pédagogiques, intervention de personnels ou mise
à disposition de matériel pourra être apportée. Si
cette proposition a le mérite d'éviter la procédure
classique auprès de la MDPH, caractérisée par le
remplissage d'un dossier complexe et des délais de traitement
démesurés, cela ne règle en rien les problèmes
inhérents aux moyens insuffisants du dispositif.
En l'état, la Proposition de loi prévoit
également que « le coordonnateur du pôle d'appui à
la scolarité adresse à la maison départementale des
personnes handicapées un bilan sur la mise en oeuvre de chacune des
notifications intervenues depuis la réalisation du dernier bilan
»155. En pratique, cette proposition présente des
avantages et des inconvénients. D'un côté, la
traçabilité permet un meilleur suivi de la compensation et
constitue un moyen efficace pour repérer rapidement les situations
où l'aide prévue n'a pas été attribuée ou de
manière insuffisante. C'est aussi intéressant en cas de
contentieux, puisqu'il y aura là, la preuve que les autorités
administratives n'ont pas accompli toutes les diligences nécessaires
pour l'attribution d'un AESH156. D'un autre côté, il
s'agit d'une nouvelle formalité administrative, tant pour le
coordinateur du PAS que pour la MDPH qui, je le rappelle, reçoit
déjà beaucoup de demandes initiales et peine à y donner
une réponse dans des délais rapides.
153 Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée
nationale après engagement de la procédure
accélérée, visant à renforcer le parcours inclusif
des enfants à besoins éducatifs particuliers le 5 mai 2025, T.A.
n° 105.
154 Proposition de loi visant à renforcer le parcours
inclusif des enfants à besoins éducatifs spécifiques,
Texte n° 150 (2024-2025) modifié par le Sénat le 19 juin
2025.
155 Ibid.
156 Cf. infra : 65 et
72.
55
Enfin, les PAS doivent assurer le soutien aux équipes
éducatives en matière de ressources pédagogiques. Tout
personnel relevant de son ressort peut saisir le pôle pour
bénéficier d'une formation adaptée aux besoins
éducatifs particuliers. Cette mesure pourrait améliorer
l'accessibilité des élèves en situation de handicap et
même pour certains, annihiler le besoin d'accompagnement humain.
Les conséquences prévisibles sur les
AESH -et sur les élèves-. Auditionnée au
sénat, la Directrice générale de l'enseignement scolaire a
annoncé que l'expérimentation des PAS avait permis d'aider
près de 1 137 enfants. Si sur le papier, cette réforme semble
tendre vers une meilleure prise en compte des besoins des élèves
et plus de ressources pour les accompagnants, il convient de nuancer.
La création des PAS pourrait simplifier les
démarches pour les familles qui n'auraient alors qu'un interlocuteur et
la possibilité d'un contact direct avec celui-ci, que ce soit pour la
reconnaissance des besoins ou pour l'attribution des moyens. Le PAS
étant en lien étroit avec l'ensemble de l'équipe
pédagogique, l'on peut imaginer que la reconnaissance des besoins des
élèves soit plus proche de la réalité que ce n'est
le cas actuellement, avec la CDAPH qui statue sur les seuls dires de la famille
et des enseignants. Une approche globale apparaît donc plus logique et
l'on s'attend à ce qu'il soit mieux répondu aux besoins.
Pourtant sur le plan juridique, la compétence des PAS
en matière de reconnaissance des besoins des élèves
questionne sur la valeur de ces décisions.
Aujourd'hui, la maison départementale des personnes
handicapées a pour mission d'instruire les demandes de compensation du
handicap et peut le cas échéant, rendre une décision
administrative opposable, en faveur de l'attribution d'une aide humaine. Cette
décision a une force obligatoire puisqu'il incombe aux services de
l'Éducation nationale de la mettre en oeuvre. En cas
d'inexécution, les parents disposent de voies de recours
contentieuses.
Si la compétence de reconnaître les besoins et
d'attribuer les aides est transférée aux pôles d'appui
à la scolarité, la question est de savoir quelle sera la
portée des décisions prises. Pour que le droit fondamental
à la scolarisation soit garanti pour les élèves à
besoins particuliers, il est essentiel que les décisions des PAS
revêtent un caractère opposable.
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47. Le décalage existant entre le
droit reconnu aux élèves de bénéficier d'un
accompagnement humain et sa mise en oeuvre prive de nombreux enfants d'un
accès effectif à l'éducation, pourtant garanti par la loi.
La précarisation du droit à une scolarité ordinaire
constitue d'un point de vue juridique, un préjudice pour les milliers
d'élèves concernés.
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