TITRE II - LA RECONNAISSANCE D'UNE
FAUTE IMPUTABLE À L'ÉTAT
68. « Je veux ici, dire très solennellement
que la République sera toujours à leurs côtés et
chaque fois qu'il y a une difficulté, une impasse, une épreuve,
qu'ils n'ajoutent pas une forme de culpabilité à ce qu'ils
vivent, c'est la nôtre de culpabilité, par la leur
»204. En effet, la méconnaissance par l'État
de son obligation de scolarisation effective des enfants en situation de
handicap constitue une faute de nature à engager sa
responsabilité (Chapitre I) qui une fois établie, peut ouvrir
droit à réparation (Chapitre II).
CHAPITRE I - Les fondements d'une
responsabilité pour faute
69. La mise en oeuvre de la responsabilité de
l'État repose sur une obligation de résultat en matière de
scolarisation des élèves en situation de handicap, qui est
toutefois tempérée par la jurisprudence (Section I). Pour la
faire reconnaître, la procédure exige le dépôt d'une
requête au fond devant le juge administratif, bien souvent doublée
d'une requête dans l'urgence (Section II).
Section I - Une obligation de résultat
requalifiée par la jurisprudence
70. Classiquement, le droit oppose les concepts d'obligation
de résultat et d'obligation de moyen. Tandis que la première
implique la survenance d'un résultat précis, la seconde renvoie
à l'idée de tout mettre en oeuvre pour parvenir à ce
résultat, sans le garantir pour autant. En effet, cela signifie que si
l'État a une obligation de résultats, il doit tout mettre en
oeuvre pour que l'enfant en situation de handicap soit scolarisé dans de
bonnes conditions. À défaut, il engage sa responsabilité.
En revanche, en présence d'une obligation de moyens, le simple fait
d'essayer, de bonne foi, de rendre la scolarisation possible pour l'enfant
suffit.
204 Discours du Président de la République lors de
la Conférence Nationale du Handicap, fév. 2020.
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Dans le contexte que l'on connaît, cette distinction est
essentielle en ce qu'elle fait naître des attentes et des régimes
distincts. En matière de scolarisation des enfants en situation de
handicap, les textes font état d'une obligation de résultats.
Pourtant, les juges n'hésitent pas à évoquer «
les diligences accomplies par l'autorité administrative »,
faisant ainsi gré d'une simple obligation de moyens.
71. LES IMPLICATIONS DE L'OBLIGATION DE
RÉSULTAT - Cette obligation de résultat
dégagée par la jurisprudence a longtemps été
irrécusable, si bien que l'on a pu évoquer l'opportunité
d'établir une présomption de faute.
Une position consacrée par le conseil
d'État. Il ressort de l'article L. 112-1 du Code de
l'éducation que l'État doit mettre en place les moyens humains
nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants en
situation de handicap. Ces moyens sont notamment mis en oeuvre à travers
le recrutement des accompagnants d'élèves en situation de
handicap. L'article L. 351-3 du Code de l'éducation utilise une
formulation ambiguë en disposant que « L'aide individuelle
mentionnée au premier alinéa du présent article peut
[...] être assurée par une association ou un groupement
d'associations ayant conclu une convention avec l'État ».
L'emploi du verbe « pouvoir » renvoie en effet à la
faculté de faire quelque chose, quand le verbe « devoir » pose
une obligation. Pourtant, alors que le législateur ne fait aucune
injonction, le droit à l'aide humaine reconnu par la CDAPH s'impose bel
et bien à l'éducation nationale.
C'est l'arrêt de principe Laruelle, rendu par le Conseil
d'État en 2009 qui précise que : « Il incombe à
l'État, au titre de sa mission d'organisation générale du
service public de l'Éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de
mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette
obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère
effectif ; que la carence de l'État est constitutive d'une
faute de nature à engager sa responsabilité
»205.
Il est donc jurisprudentiellement admis que la
méconnaissance par l'État de ses obligations de service public
engage sa responsabilité206. Quelques mois après cet
arrêt, le principe sera marqué en toutes lettres dans une
circulaire : « L'État a, en
205 CE, 8 avril 2009, n° 311434.
206 Ibid.
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matière de réponse aux besoins
d'accompagnement scolaire des enfants handicapés, une obligation de
résultat »207.
Ainsi et conformément aux dispositions
législatives qui mettent à la charge de l'État, une
obligation de fournir les moyens humains suffisants pour permettre aux
élèves en situation de handicap de suivre une scolarité
adaptée en milieu ordinaire, le Conseil d'État dans une
séance du 6 novembre 2020, tire les conclusions suivantes : «
l'État ne peut s'exonérer de sa responsabilité en
invoquant sa diligence ou l'insuffisance des moyens budgétaires
»208.
Cette interprétation stricte des textes pose la
question de l'opportunité d'établir une présomption de
faute de l'administration en cas de manquement à l'obligation de
scolarisation des élèves en situation de handicap.
L'opportunité d'établir une
présomption de faute. En droit, la présomption
permet de raisonner par induction en accordant à certains faits, une
véracité d'office. En présence d'une obligation de
résultat réelle et stricte, la présomption aurait pour
effet de renverser la charge de la preuve si elle est réfragable, ou
d'empêcher l'adversaire d'apporter toute preuve contraire si elle est
absolue.
Dans les faits, toute absence d'AESH, qu'importent les
circonstances ou les motifs, serait constitutive d'une faute de nature à
engager la responsabilité des services publics. Cette faute
découlerait naturellement du manquement de l'État à ses
obligations de scolarisation des élèves en situation de handicap
et de mise en oeuvre du droit à la compensation qui leur sont reconnus.
L'administration pourrait s'exonérer de cette faute en apportant la
preuve de l'existence de circonstances exceptionnelles empêchant
l'attribution d'une aide humaine, ou encore ne pouvoir se retrancher
derrière aucun argument.
Quoi qu'il en soit, cette hypothèse a été
écartée par la Cour administrative d'appel de Lyon dans un
arrêt de 2018 qui concernait un jeune garçon
déscolarisé en raison de l'inexécution de la
décision CDAPH en matière de compensation du handicap. Les juges
ont considéré qu'il appartient aux requérants
d'établir que «
207 Circulaire n° 2009-135 relative à la
continuité de l'accompagnement scolaire des élèves
handicapés, 5 octobre 2009.
208 CE, Ministre de l'Éducation nationale c/ M. Fabrice
B..., Conclusions de R. Chambon, Section du contentieux, Séance du 6
novembre 2020, n° 422248.
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l'absence de scolarisation de D... à la suite des
décisions de la CDAPH résulterait d'une carence fautive de
l'État de nature à engager sa responsabilité
»209.
Si ce régime de présomption de faute ne peut
être retenu en pratique, c'est parce que la jurisprudence a ouvert la
voie à une obligation de moyens, en introduisant des circonstances
particulières pouvant justifier le défaut d'attribution d'un
AESH.
72. UN REVIREMENT JURISPRUDENTIEL ÉTONNANT -
En dépit d'une obligation de résultat et de la
présence d'un droit fondamental, la jurisprudence semble hostile
à reconnaître la faute de l'État en cas de manquement
à ses obligations de scolarisation des élèves en situation
de handicap. En effet, celle-ci a introduit une simple obligation de moyens en
appréciant l'atteinte au droit au regard des diligences accomplies par
l'autorité administrative.
L'introduction d'une simple obligation de moyen.
Les « conditions dans lesquelles l'administration,
lorsqu'elle n'a pas pu procéder au recrutement d'un AESH malgré
une décision de la CDAPH, peut néanmoins être
regardée comme ayant accompli toutes les diligences nécessaires
pour parvenir à ce recrutement »210 sont
dégagées par les juges qui, en raison de leur pouvoir
d'interprétation, peuvent être plus ou moins stricts sur
l'appréciation des moyens accomplis. Dès lors, cette notion reste
très floue. Concrètement, quelles démarches doit avoir
accompli l'Éducation nationale pour que l'on considère que les
diligences nécessaires ont été accomplies ?
L'appréciation des diligences accomplies.
Deux jurisprudences nous permettent de préciser la
portée des diligences accomplies par les autorités
administratives. Dans chaque cas d'espèce, les recteurs ont
établi « d'une part, les difficultés rencontrées
pour recruter un A.E.S.H., d'autre part, qu'une personne était en cours
de recrutement et serait disponible dans des délais restreints
(respectivement d'un mois et de huit jours) »211. Les
juges des référés ont considéré
209 CAA Lyon, 6ème chambre - formation à 3, 8
novembre 2018, n° 16LY04217, Inédit au recueil Lebon.
210 Direction des affaires juridiques du ministère de
l'Éducation nationale et de la jeunesse et du ministère de
l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, Lettre
d'information juridique, n° 210, mai 2020.
211 Ibid. (J.R.T.A. Rennes, 10 janvier 2020, n°
2000045 et J.R.T.A. Nice, 3 février 2020, n° 2000494)
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que compte tenu des diligences accomplies par
l'administration, aucune atteinte grave et manifestement illégale au
droit à l'éducation ne pouvait être
caractérisée. Cette interprétation semble plutôt
logique puisque l'atteinte au droit fondamental était en passe
d'être cessée compte tenu du fait qu'un recrutement était
en cours. Les moyens ont été mis en oeuvre pour recruter un AESH
et le résultat, c'est-à-dire l'accompagnement effectif de
l'élève sera bientôt acquis.
Toutefois, d'autres appréciations restent discutables.
C'est le cas d'une ordonnance rendue en 2021 dans laquelle le juge des
référés considère que, lorsqu'un accompagnement
mutualisé ou un accompagnement individuel à temps partiel sont
octroyés en lieu et place d'un accompagnement individuel à temps
plein, aucune atteinte grave et manifestement illégale ne peut
être caractérisée212. Pourtant, pour
considérer que l'État respecte son obligation de résultat,
la décision de la CDAPH devrait être respectée dans
l'ensemble de ses modalités.
73. L'émergence de ces critères rend d'autant
plus difficile la reconnaissance d'une carence fautive de l'État mais
celui-ci n'est pas pour autant exonéré de toute
responsabilité. Il incombe aux familles de saisir le juge administratif
d'une procédure au fond pour faire constater l'illégalité
de la situation et, le cas échéant, obtenir une indemnisation
pour le préjudice subi.
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