Section II - La portée symbolique des
injonctions prononcées par le juge
83. Le juge administratif ne dispose pas d'une baguette
magique qui pourrait attribuer une AESH à chaque élève qui
en a besoin, mais il a toutefois été doté d'outils tendant
à faire respecter la décision rendue par la commission des droits
et de l'autonomie des personnes handicapées en ce sens.
Si ces outils juridiques doivent, en théorie,
permettre de garantir la scolarisation des élèves en situation de
handicap dans le milieu scolaire ordinaire, leur efficacité se heurte en
pratique, à des limites importantes qui conduisent à s'interroger
sur leur faible portée contraignante.
84. LES OUTILS DU JUGE ADMINISTRATIF - En
charge de trancher les litiges entre les justiciables et l'administration, le
juge administratif dispose de deux outils principaux : les injonctions et
l'astreinte.
Le pouvoir de prononcer des injonctions.
L'injonction est le principal outil du juge administratif puisque
cela lui permet de donner un ordre de faire. Historiquement et en raison du
principe de séparation des pouvoirs, les tribunaux ne pouvaient adresser
des injonctions à l'administration mais seulement annuler les
235 TA Nantes, ordonnance du 4 juin 2021, n° 2106010.
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mesures non conformes au droit. Ce n'est que depuis la loi du
8 février 1995236 que « le juge administratif peut
adresser des injonctions à l'administration [...], lui ordonner
de prendre les mesures nécessaires »237. Cette
possibilité est désormais inscrite dans le Code de justice
administrative : « Lorsque sa décision implique
nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de
droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une
mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction,
saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision,
cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai
d'exécution »238.
En matière de scolarisation des enfants en situation de
handicap, l'injonction la plus répandue est celle d'enjoindre au recteur
de placer auprès d'un enfant, un accompagnant d'élèves en
situation de handicap selon les conditions fixées par la commission des
droits et de l'autonomie des personnes handicapées de la MDPH. Cette
obligation est généralement assortie d'un délai
d'exécution, qui court à compter de la notification de la
décision du juge. Ce dernier peut-être de trois
semaines239 ou de deux mois240 selon les
difficultés entourant le recrutement d'un accompagnant.
En second lieu vient l'injonction faite à l'État
de verser une somme d'argent sur le fondement des dispositions de l'article L.
761-1 du Code de la justice administrative241.
Pour s'assurer de l'effectivité de ses
décisions, le juge peut prononcer des injonctions sous astreinte.
Le mécanisme de l'astreinte.
En droit administratif, l'astreinte est prononcée pour
« éviter l'inexécution d'une décision rendue par
une juridiction administrative contre une personne morale de droit public, ou
un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service
public »242. Ses modalités sont prévues au
Livre IX : L'exécution des décisions du Code de justice
administrative. En principe, l'astreinte
236 LOI n° 95-125 du 8 février 1995 relative
à l'organisation des juridictions et à la procédure
civile, pénale et administrative.
237 Cour administrative d'appel de Paris, Histoire de la
justice administrative, La justice administrative, des origines à
aujourd'hui.
238 Article L. 911-1 du CJA.
239 TA Montreuil, ordonnance du 6 janvier 2023, n°
2217985.
240 TA Rennes, ordonnance du 24 décembre 2021, n°
2106238.
241 Cf. supra : 81.
242 S. Guinchard (dir.), Lexique des termes juridiques,
27e éd. 2019-2020.
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est versée au requérant mais le juge peut
décider d'une partie soit affectée au budget de
l'État243.
Il résulte des jurisprudences étudiées
pour ce travail, que les requérants sont nombreux à demander
d'enjoindre le rectorat de respecter les préconisations de la CDAPH sous
astreinte, mais que peu de juge l'accordent.
C'est le cas dans l'ordonnance rendue par le Tribunal
administratif de Marseille en 2024244. Un élève en
classe de terminale professionnelle aurait dû, selon la décision
de la CDAPH, bénéficier d'un accompagnant des
élèves en situation de handicap pour un volume de 20 heures
hebdomadaires. Cet accompagnement avait notamment pour objectif d'organiser le
matériel, classer les leçons et gérer les priorités
pour rassurer le jeune homme, particulièrement anxieux pour l'obtention
du baccalauréat. Par une requête adressée au juge dans le
cadre d'un référé mesures utiles, il lui est
demandé d'enjoindre au rectorat de respecter la décision de la
CDAPH sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la
notification de l'ordonnance. Le juge a énoncé qu' «
il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce,
d'assortir cette injonction d'une astreinte »245,
cette considération n'étant pas motivée.
En réalité, on peut se demander si l'absence
d'astreinte dans les décisions du juge administratif ne résulte
pas de l'inefficacité de ce mécanisme.
85. LA FAIBLE PORTÉE CONTRAIGNANTE DES MESURES
- Si les outils du juge ont une portée symbolique et juridique
importante, leur efficacité reste discutée. En effet, les
injonctions et astreintes ne peuvent pas être considérées
comme des mesures réellement coercitives et ont parfois même, un
effet pervers.
Des mesures réellement coercitives ?
La prononciation d'une injonction de respecter les
préconisations d'aide humaine de la CDAPH, offre aux familles une
nouvelle reconnaissance de leurs droits et l'espoir que ceux-ci soient
respectés. Elle a une portée normative importante puisqu'elle
s'impose en principe à l'administration, pourtant, il faut
reconnaître qu'elle trouve ses limites dans le manque de moyens
alloués au dispositif. En effet, cet outil pose la question de son
243 Article L. 911-8 du CJA
244 TA Marseille, 11 janvier 2024, n° 2312263.
245 Ibid.
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opposabilité puisque, si un accompagnement n'a pas
été attribué par l'Éducation nationale, c'est
rarement une question de mauvaise foi mais plutôt une
impossibilité matérielle (en raison d'effectifs insuffisants).
L'administration n'ayant pas les moyens de fournir l'aide requise pour tous les
élèves en situation de handicap, l'injonction prononcée
par le juge constitue le dernier maillon d'un cercle vicieux nourrissant
l'impression d'un droit qui demeure trop souvent théorique.
À ce titre, on pourrait penser que le fait d'assortir
l'injonction d'une astreinte garantit immédiatement la mise en place de
l'accompagnement. Pourtant dans les faits, très peu d'astreintes sont
prononcées par le juge (aucune dans le large corpus
de jurisprudence étudié pour ce mémoire).
Lorsque ce mécanisme est prononcé, la question qui se pose est de
savoir si l'Éducation nationale paye vraiment.
Ces mesures n'apparaissent pas comme coercitives outre mesure.
Il apparaît même que le fait de les respecter entraîne des
dommages pour d'autres.
L'effet pervers des injonctions.
Dans un tel contexte de pénurie246,
l'attribution d'un accompagnant d'élèves en situation de handicap
à A ne peut avoir pour effet que d'allonger les délais d'attente
pour B ou amenuiser l'accompagnement dont bénéficie C.
Les services de l'Éducation nationale sont constamment
sollicités. D'une part, ils reçoivent toute l'année des
notifications de la maison départementale des personnes
handicapées attribuant un accompagnement humain qu'ils doivent mettre en
oeuvre ; et d'autre part, ils se voient contraints par le juge administratif de
mettre à disposition les AESH dont certains élèves
auraient déjà dû bénéficier.
Lors du recrutement d'un nouvel accompagnant, un choix
s'impose : honorer les demandes initiales de la MDPH ou exécuter les
injonctions qui lui incombent. Il s'avère que les attributions
s'opèrent nécessairement au détriment d'autres
élèves ce qui pose la question du principe de l'égal
accès de l'enfant en situation de handicap au droit à
l'éducation. Cette situation pourrait s'avérer défavorable
pour les familles qui n'ont pas les moyens de faire valoir leurs droits. Il ne
s'agit pas seulement des moyens financiers puisque les procédures devant
le juge administratif sont gratuites (même si l'assistance d'un avocat
est fortement
246 Cf. supra :
16, 17,
18.
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recommandée et engendre donc des frais), mais aussi des
ressources psychologiques et sociales que demande le recours contentieux.
86. Il apparaît ainsi que, même
lorsque le juge administratif s'est saisi de la question de l'absence de l'AESH
et a enjoint l'administration à attribuer un accompagnement, le droit
à la compensation du handicap des élèves à besoins
particuliers n'est pas toujours effectif et pose la question du respect des
droits fondamentaux.
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