La carrière du fonctionnaire au Tchad.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE i

PREMIERE PARTIE: LA TITULARISATION ET L'AVANCEMENT DU FONCTIONNAIRE AU TCHAD 26

CHAPITRE I: LA TITTULARISATION : ELEMENT DE BASE DE LA CARRIERE DU FONCTIONNAIRE AU TCHAD 28

Section 1: Les conditions de la titularisation 28

Section 2: Les effets de la titularisation 36

CHAPITRE II: L'AVANCEMENT: ELEMENT D'EVOLUTION DE LA CARRIERE DU FONCTIONNAIRE TCHADIEN 44

Section 1: La condition d'avancement: la notation 44

Section 2: La typologie d'avancement 50

SECONDE PARTIE: LES POSITIONS DU FONCTIONNAIRE AU TCHAD....................................................................................................55

CHAPITRE I: LA POSITION NORMALE DU FONCTIONNAIRE : L'ACTIVITE 61

Section 1: Les caractéristiques de la position normale du fonctionnaire 62

Section 2: Les variantes de la position normale du fonctionnaire 68

CHAPITRE II: LES POSITIONS EXCEPTIONNELLES 74

Section 1: Le congé de longue durée et le détachement 74

Section 2: La mise en disponibilité 80

CONCLUSION GENERALE 86

INTRODUCTION GENERALE

Pour assurer le fonctionnement des services publics et dans l'optique de satisfaire aux besoins d'intérêt général, l'administration utilise les moyens juridiques, les moyens matériels et bien évidemment les moyens humains. Cette dernière catégorie de moyens que dispose l'administration est reconnue sous le vocable "agent public". En effet, l'expression "agent public" renferme les agents titulaires et les agents non titulaires. Les agents publics titulaires, communément appelés fonctionnaires, sont ceux régis par le Statut général de la Fonction Publique.

Ainsi, au Tchad, le Statut général de la Fonction Publique est une loi qui fixe les conditions de recrutement, de titularisation, d'avancement, de formation, de discipline et de mise à la retraite des fonctionnaires^1(*). Tout ce parcours forme donc la carrière du fonctionnaire. Dès lors, en vue d'une gestion optimale de la carrière du fonctionnaire tchadien, plusieurs textes juridiques se sont succédés.

D'abord, dès 1962, le Président de la République avait cosigné avec le Ministre de la Fonction Publique et celui des Finances et de l'Economie, l'ordonnance n°23/PR/62 du 16 juillet 1962 Portant Statut général des fonctionnaires de la République du Tchad. Cinq (5) ans plus tard, le législateur tchadien par la loi n°21/PR/67 du 10 juillet 1967 a doté le Pays d'un nouveau Statut général des fonctionnaires.

Ensuite, soucieux de redresser la situation du népotisme, du clientélisme, du favoritisme, du développement des réseaux mafieux de toutes sortes créée à la fonction publique tchadienne suite au coup d'Etat militaire du 13 avril 1975, l'ordonnance n° 15/PR/86 du 20 septembre 1986 a institué un autre Statut général de la fonction publique. Celle-ci a limité l'intégration à la fonction publique uniquement aux lauréats des écoles nationales (ENAM, ENTP, ENASS, ENI, ISSED, etc.) et ceux issus des écoles ou centres de formation étrangers avec lesquels le Tchad a signé des accords de coopération^2(*).

Enfin, après une longue période d'instabilité politique et institutionnelle, est intervenue la loi n°017/PR/2001 du 31 décembre 2001 Portant Statut général de la Fonction Publique du Tchad. C'est ce texte qui régit actuellement la Fonction Publique au Tchad.

Malgré tout ce changement, les maux tels que la corruption, le clientélisme, le régionalisme, la lenteur administrative, la patrimonialisation, font partie du quotidien de la Fonction Publique tchadienne. Ils entrainent son inefficacité et surtout l'inobservation des règles relatives à la carrière des fonctionnaires. Ainsi, l'action publique ne fait que perdre de sa pertinence^3(*).

Face à cette situation, il s'avère intéressant de questionner La carrière du fonctionnaire au Tchad.

Pour entreprendre cette étude, il convient de déterminer tout d'abord le cadre conceptuel de notre étude (I), puis le cadre méthodologique de recherche (II).

I. Le cadre conceptuel de l'étude

Le cadre conceptuel de notre étude renvoie au contexte et justification (A), à la définition des concepts (B), à la revue de littérature (C) et à la délimitation du sujet (D).

A. Le contexte et justification de l'étude

Le succès de toute politique publique est largement dépendant du bon fonctionnement de l'administration. Bras séculier du pouvoir, l'administration a en charge la réalisation d'un ordre économique, social, politique et juridique qu'elle s'attachera à établir et à maintenir^4(*). Pour ce faire, la continuité du service public constitue une priorité absolue. Elle ne peut être assurée que par les hommes considérés comme agents publics et pour les hommes considérés comme usagers et bénéficiaires dudit service. Ce sont les hommes, leur enthousiasme et leur créativité qui permettent de différencier une administration performante de celle non performante^5(*). Parlant de l'importance du capital humain dans l'administration, plusieurs auteurs ont apporté chacun en ce qui le concerne, sa contribution à la compréhension de cette thématique.

Pour Félix GARAS qui, dès 1931, a déclaré que, « l'administration ne vaut que ce que valent les agents qui la représentent et agissent en son nom »^6(*). Par la suite, Michel CROZIER soulignait que : « l'acteur n'existe pas au-dehors du système qui définit la liberté qui est sienne et la rationalité qu'il peut utiliser dans son action. Mais le système n'existe que par l'acteur qui seul peut le porter et lui donner vie, et qui seul peut le changer»^7(*). Henri POATY, n'a pas non plus méconnu la valeur de l'homme dans les organisations. C'est pour quoi il a cité dans son mémoire que : « l'homme apparait comme la clef des performances des organisations en général, des administrations en particulier, sous réserve qu'il soit doté des capacités d'innovations technologiques et de management nécessaires »^8(*). Toutes ces pensées nous amènent à croire que c'est le dynamisme des agents qui représente une institution qui caractérise le bon fonctionnement de celle-ci. Alors, l'indélicatesse de l'agent public rejaillit sans nul doute sur le fonctionnement de l'appareil étatique. Pour ce faire, l'agent public, dans sa vie tant professionnelle que privée, doit faire preuve d'exemplarité puisqu'il représente, l'Etat son employeur.

Il convient en effet, de souligner que, la mise en valeur des ressources humaines est un élément essentiel pour la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). C'est pourquoi, l'Assemblée générale de l'ONU, par la résolution 50/225 relative à l'administration publique et au développement a souligné le rôle capital d'une administration publique saine dans le cadre du développement.

Ce sont aussi les sentiments de François ROUSSELY lorsqu'il affirmait que l'Etat a construit son administration dans une logique d'offre, c'est-à-dire de services organisés a priori et de manière rationnelle par rapport à quelques principes généraux du droit : assurer l'égalité d'accès des citoyens, la gratuité, la continuité dans le temps et dans l'espace, le principe d'adaptation^9(*). Ainsi, l'idéologie du service public se fonde sur la réputation de l'administration et des agents publics, donc de la fonction publique.

Dans l'espace francophone africain, la Fonction Publique s'est inspirée du modèle français^10(*). Et comme l'expose Jean-Marie BRETON, « la plupart des Statuts adoptés au moment des indépendances africaines ont été assez fidèlement copiés sur le Statut français alors en vigueur, dont ils ont très scrupuleusement reproduit non seulement l'esprit mais également la plupart du temps la lettre, se coulant dans une moule à peu près uniforme et interchangeable »^11(*). C'est exactement le cas du Statut général de la Fonction publique tchadienne. Ce qui nous amène à concéder avec Dominique DARBON, de sa qualification de dépendance institutionnelle ou encore d'une administration africaine à la française ^12(*).

De ce qui précède, la Fonction Publique tchadienne, tout comme celle de la plupart des Etats africains, reste et demeure la plus grande pourvoyeuse d'emploi. Elle est le noyau d'institution étatique d'emploi public. Pour preuve, suite au recensement général des fonctionnaires du 14 janvier au 20 avril 1976, il ressort que la fonction publique comptait 1 012 agents^13(*). Ensuite, de 29 811 agents en 2000, le nombre des agents de la fonction publique tchadienne a atteint 49 950 en 2006^14(*). Et en 2014, ce nombre a été estimé à 81 518^15(*). Il convient de préciser que les auteurs ont pris le soin de classer les agents publics en deux catégories à savoir: les fonctionnaires ou agents publics titulaires, et les agents publics non titulaires. Principaux acteurs du service public, investis de prérogatives de puissance publique, responsables des deniers publics, les fonctionnaires de l'Etat doivent assurer leur mission conformément à l'intérêt général et dans le respect de principes essentiels au bon fonctionnement du service (comme obligation de réserve ou celui de consacrer l'intégralité de leur activité professionnelle à des tâches qui leur sont confiées) définis par les lois et règlements^16(*). Ils exercent leurs fonctions dans un système de carrière.

Ainsi, le statut des fonctionnaires constitue avec la carrière les deux éléments importants du système fermé hérité par les Etats africains francophones du droit français.

Mais au Tchad, force est de constater que la Fonction Publique est caractérisée par le népotisme et la corruption^17(*), sans ignoré la lenteur administrative. A cela, s'ajoute la forte concentration des fonctionnaires dans les zones urbaines (60 % d'entre eux travaillent à N'Djamena, où ne vivent que 10% de la population), et non dans les zones rurales^18(*). Ce qui fait comprendre l'inefficacité de la gestion des ressources humaines de la fonction publique tchadienne. Elle semble se caractériser par la régularité formelle de ses décisions et de ses interventions^19(*) au détriment de la réalité matérielle. De cette description, nous concédons avec MOHAMMED LAMINE DIALLO lorsqu'il disait que : « l'importance de la Fonction Publique est telle que toute carence de sa part peut entrainer des dysfonctionnements de l'Etat »^20(*).

Conscient des maux qui minent le bon fonctionnement de la Fonction Publique, et dans sa volonté d'asseoir une administration efficace, plusieurs reformes ont été initiées par le gouvernement tchadien. Elles visent à rendre la Fonction Publique plus efficace au service de ses agents dont le nombre ne cesse d'accroitre. Ainsi, « la modernisation des méthodes de gestion des hommes dans l'administration est devenue désormais une évidente et pressente priorité »^21(*).

C'est pourquoi, après avoir adopté la stratégie des reformes de la Fonction Publique et de l'armée en 1998, les pouvoirs publics ont crée en 1999 la Cellule technique chargée de la mise en oeuvre de la reforme de l'administration publique (CESRAP). En 2000, ils ont mené à terme un recensement des fonctionnaires. En 2001, ils ont adopté un nouveau Statut général de la Fonction Publique^22(*), et par la suite, les Statuts particuliers^23(*). Ces derniers sont qualifiés par la doctrine de Statuts autonomes, dérogatoires ou spéciaux^24(*). L'ensemble de ces textes constituent le cadre juridique de la carrière en droit de la Fonction Publique au Tchad. En 2003, un audit portant sur l'organisation institutionnelle et les politiques de gestion du personnel de neuf ministères^25(*) pilotes s'est achevé. Cet audit a révélé des manquements dans le fonctionnement de la fonction publique tchadienne parmi lesquels, l'absence de politiques et d'instruments de gestion des ressources humaines, et l'absence d'un système de gestion fondé sur les résultats^26(*). En 2014, elles ont adopté un nouveau cadre de gestion publique : gestion informatisée du personnel de l'Etat avec le logiciel SIGASPE^27(*). Toujours en 2014, par arrêté n°392/PR/PM/2014 du 04 février 2014, il est institué la Commission interministérielle chargée de l'assainissement du fichier du Personnel de l'Etat (CIMAPE) avec pour mission principale « la poursuite des actions de rationalisation de la gestion administrative et salariale du personnel civil de l'Etat aux fins d'une meilleure maitrise des effectifs et de la masse salariale ».

Ces reformes, qu'on qualifie successivement de reformes administratives, de modernisation administrative, du renouveau du service public^28(*) ou encore de reforme de l'Etat^29(*), s'inspirent largement du Nouveau Management Public, qui vise l'amélioration de l'action publique. Malgré ces reformes, les résultats n'ont pas été ceux qui avaient été escomptés et d'autres types d'effets voulus ou non, ont largement dépassé ce qui était juridiquement prescrit par les textes^30(*). Ce qui nous amène à souligner successivement avec Jean-Marie BRETON et Annie BARTOLI qu' : «un droit mal connu ne peut être ni suffisamment assimilé ni correctement appliqué »^31(*). Voilà le constat qui a éveillé notre curiosité à observer la carrière du fonctionnaire tchadien. Par conséquent, il n'est pas le fruit du hasard.

Mais, avant d'entrer dans le vif du sujet, la précision des concepts utilisés dans ce thème s'avère nécessaire.

* ¹ ABLAYE ROASNGAR (T.), Le droit de la Fonction Publique au Tchad, N'Djaména, Edition CEFOD, 2008, p. 8.

* ² Article 44 de l'ordonnance n°15/PR/86 du 20 septembre 1986 portant Statut général de la Fonction Publique.

* ³ BARTOLI (A.), Le management des organisations publiques, Paris, Dunod, 2005, pp. 45-72.

* ⁴ MOHAMMED LAMINE (D.), Nouvelle conception de la Fonction Publique, conférence de Benin sur la Fonction Publique, 28 mai-01 juin 2001, p. 2.

* ⁵ Une administration performante est animée du désir d'atteindre ses résultats. C'est une administration au sein de laquelle le respect de la réglementation est effectif, et que ses agents sont effectivement au service des usagers qu'ils traitent avec courtoisie. Par contre, une administration non performante est celle dans laquelle les agents agissent à leur guise sans être inquiétés. Elle est caractérisée par le laxisme, la lenteur, l'inobservation des règles en vigueur.

* ⁶ GARAS (F.), La sélection des cadres administratifs, contribution à l'étude de la réforme de l'Etat, Thèse de Doctorat, Université de Poitiers, 1936, p. 5.

* ⁷ CROZIER (M.) et FRIEDBERG (E.), L'acteur et le système, Paris, Editions du Seuil, 1977, p. 11.

* ⁸ POATY (H.), La gestion des carrières administratives dans la Fonction Publique congolaise, Mémoire de Maitrise en administration publique, ENAM, 1993-1995, p. 2.

* ⁹ JOIN-LAMBERT (C.), L'Etat moderne et l'administration, Paris, LGDJ, 1994, p. 56. Lire aussi CHEVALLIER (J.), Science administrative, Paris, PUF, 1986, pp. 534-590.

* ¹⁰ Certains auteurs disent que la Fonction Publique en Afrique a été importée au moment de la colonisation. Lire NEMBOT (M), « Commander n'est légitime que pour servir : le glas des Fonctions Publiques africaines francophones », Revue Administrative, n° 297, mai -juin 1997, pp. 226-227.

* ¹¹ BRETON (J.M.), Droit de la Fonction Publique des Etats d'Afrique francophone, Paris, EDICEF/AUPELF, 1990, p. 57. Nations Unies, Rapport sur l'éthique de la Fonction Publique en Afrique, volume 1, New York, 2001, p. 18. KWAHOU (S.), « Le droit de grève dans la Fonction Publique au Gabon. Essai d'analyse à la lumière des expériences étrangères », Revue Juridique et Politique des Etats francophones, Editions juris africa, n°1, 2015, pp. 34-65.

* ¹² DARBON (D.), « L'aventure ambiguë des administrations africaines de succession française dites francophones », Revue Internationale de la Politique Comparée, n°2, volume 1, 1994, p. 204.

* ¹³ DONO-HORNGAR YOGUERNA (J.), La gestion de la Fonction Publique tchadienne, Thèse de Doctorat d'état, Université de Paris I, 1981, p. 458.

* ¹⁴ FMI, Rapport n°07/28, mars 2007, p. 92.

* ¹⁵ TCHAD ECO, Bimestriel du CROSET, n°4, 1^er mars au 30 avril 2015, p. 4. BELDJELALIA (N.), La gestion de la carrière dans la Fonction Publique Algérienne, cas des administrations algériennes : La direction des Moudjahidines, la Direction du tourisme et de l'artisanat et de l'Université d'Oran, Mémoire de magister en management, Université d'Oran, Année académique 2013-2014, p. 4: en 2014, la Fonction Publique algérienne a enregistré 1 660 116 agents. OWONA (J.), Droit de la Fonction Publique camerounaise, Paris, L'Harmattan, 2011, p. 12 : au Cameroun ils étaient à 126 482 en 2008. AYA (A.), La Fonction Publique congolaise, procédure et pratique, Paris, L'Harmattan, 2011, p. 2 : au Congo de 1960 à 1998, les effectifs de la Fonction Publique sont passés de 12 000 à 65 000 agents.

* ¹⁶ GUYAN (J.-M.), La discipline dans la Fonction Publique de l'Etat, Paris, La Documentation française, 1998, p. 7.

* ¹⁷ Le Président de la République IDRISS DEBY ITNO, dans son discours à l'occasion de la célébration du 24^ème anniversaire de la prise de pouvoir du Mouvement Patriotique du Salut (MPS), son parti politique, a déclaré qu' « en dépit des mesures prises pour assainir l'administration publique, je constate que les mauvaises pratiques notamment la corruption, les détournements des biens publics, (...) persistent...».

* ¹⁸FMI, Rapport, op.cit. , p. 95.

* ¹⁹ CAILLOSSE (J.), HARDY (J.), Droit et modernisation administrative, Paris, La Documentation française, 2000, p. 9.

* ²⁰ MOHAMMED LAMINE (D.), Nouvelle conception de la Fonction Publique, op.cit. , p. 2.

* ²¹ LE VERT (D.), « Fonction Publique et renouveau du service public », Revue Administrative, n° 250, juillet-août 1989, p. 299.

* ²² Loi n° 017/PR/2001 du 31 décembre 2001 portant Statut général de la Fonction Publique au Tchad.

* ²³ Décret n° 897/PR/PM/MFPTE/2006 du 12 octobre 2006 fixant le Statut particulier des corps de fonctionnaires du secteur de l'information et de la communication. Décret n° 898/PR/PM/MFPTE/2006 du 12 octobre 2006 Fixant le Statut particulier des corps de fonctionnaires du secteur de l'Administration Economique et Financière. Décret n°899/PR/PM/MFPTE/2006 du 12 octobre 2006 fixant le Statut particulier des corps de fonctionnaires du secteur des Ressources Naturelles ; Décret n°900/PR/PM/MFPTE/2006 du 12 octobre 2006 fixant le Statut particulier des corps de fonctionnaires du secteur de l'Education, etc.

* ²⁴ AUBY (J.-M.), AUBY (J.-B.), DIDIER (J.P.), ANTONY (T.), Droit de la Fonction Publique, Paris, Précis Dalloz, 2009, p. 104.

* ²⁵ Il s'agit des Ministères des Finances, du développement et de la coopération, de l'éducation, de l'enseignement supérieur, de la santé, de l'action sociale, de l'agriculture, de l'élevage, et de la justice.

* ²⁶ FMI, Rapport, op.cit. , p. 93.

* ²⁷ TCHAD ECO, Bimestriel du CROSET, op cit. , pp. 5-6.

* ²⁸ Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, publiée au JO du 24 février 1989, dénommée circulaire Rocard.

* ²⁹ Circulaire du 26 juillet 1995 relative à la reforme de l'Etat, publiée au JO du 28 juillet 1995, dénommée circulaire Juppé.

* ³⁰ SIETCHOUA DJUITCHOKO (C.), « Morose anniversaire : le nouveau Statut général de la Fonction Publique au Cameroun dix ans après (1994-2004) », Revue Juridique, n° 4, 2004, p. 575.

* ³¹ BRETON (J-M.), Droit de la Fonction Publique des Etats d'Afrique francophone, op.cit. , p. 235.