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Fiscalité minière au Mali: analyse critique des dispositions fiscales et douanières du code minier de la République du Mali

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par Moussa SIDIBE
Université paris Dauphine - DESS d'Administration Fiscale (DESS 227) 2004
  

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SOMMAIRE

SOMMAIRE 1

INTRODUCTION 3

CHAPITRE INTRODUCTIF : PANORAMA ECONOMIQUE DU SECTEUR MINIER MALIEN 9

1-) L'IMPORTANCE CROISSANTE DE LA PRODUCTION AURIFERE DEPUIS 1997 9

2-) L'IMPORTANCE CROISSANTE DU POIDS DU SECTEUR MINIER DANS L'ECONOMIE MALIENNE 13

Ière PARTIE : LES OBJECTIFS VISES ET LES MOYENS DE POLITIQUE FISCALE DANS LE DOMAINE MINIER AU MALI 16

CHAPITRE 1 : LES OBJECTIFS DE POLITIQUE FISCALE CONTEMPORAINE ET LA PRATIQUE AU MALI 17

SECTION 1 : LES OBJECTIFS DE POLITIQUE FISCALE CONTEMPORAINE 18

SECTION 2 : LA PRATIQUE DE LA POLITIQUE FISCALE DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI 23

CHAPITRE II : LES MOYENS FISCAUX UTILISES DANS LE CODE MINIER DU MALI 31

SECTION 1 : ANALYSE THEORIQUE DU ROLE ECONOMIQUE DES INCITATIONS FISCALES ET CONSIDERATIONS GENERALES SUR CELLES UTILISEES DANS LE CODE MINIER DU MALI 32

SECTION 2 : LES PRATIQUES FISCALES ET L'UTILISATION DES DIVERS TYPES D'IMPOT DANS LE SECTEUR MINIER MALIEN 45

IIème PARTIE : ANALYSE ET EVOLUTION DE L'ORIENTATION DE LA POLITIQUE FISCALE ET DES TECHNIQUES FISCALES UTILISEES DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI 57

CHAPITRE I : ANALYSE DES TECHNIQUES DECRYPTANT UNE POLITIQUE FISCALE EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT 60

SECTION 1 : ANALYSE DU CADRE GENERAL DU REGIME FISCAL DEROGATOIRE APPLIQUE AU SECTEUR MINIER AU MALI 61

SECTION 2 : ANALYSE DE QUELQUES SPECIFICITES FISCALES DU SECTEUR MINIER AU MALI. 67

CHAPITRE 2 : LES PERSPECTIVES D'EVOLUTION DE LA POLITIQUE FISCALE ET DES TECHNIQUES FISCALES UTILISEES DANS LE SECTEUR MINIER AU MALI 74

SECTION 1 : L'OPPORTUNITE DES INCITATIONS FISCALES DANS LE SECTEUR MINIER 75

SECTION 2 : LES ALTERNATIVES AUX REGIMES D'EXONERATION ET AU TRAITEMENT DES CREDITS DE T.V.A. DU SECTEUR MINIER. 81

CONCLUSION 90

TABLE DES MATIERES 93

INTRODUCTION

La fiscalité est l'ensemble des règles établies et exécutées par les pouvoirs publics en vue de l'acquisition des moyens financiers pour faire face aux missions qui sont les leurs.

Avec son évolution, la fiscalité est devenue aussi un des moyens entre les mains de ces mêmes pouvoirs publics qui leurs permet d'orienter le comportement des acteurs économiques en vue d'atteindre des objectifs à la fois économiques et sociaux.

Pour ce qui est du Mali, son système fiscal se caractérise (comme la plupart des pays en voie de développement), par une pression fiscale relativement forte, soutenue par une certaine superposition des impôts et taxes.

En la matière, une vaste réforme a été engagée depuis 1998-1999 qui vise l'allègement et la simplification du système fiscal, l'élargissement de l'assiette, la promotion de l'investissement et des exportations, l'amélioration des services fiscaux, par conséquent celui de la capacité de financement de l'Etat. La fiscalité minière n'échappe pas à cette évolution.

En effet la fiscalité minière est une des branches de ce qu'on appelle « les fiscalités sectorielles », qui sont des règles très souvent dérogatoires aux règles fiscales générales d'un Etat, ceci en vue de faire face aux spécificités de chaque secteur (mines, pétrole, forêts....).

Ceci est d'autant plus important pour un pays sous développé comme le Mali, qui à côté du coton, tire actuellement l'essentiel de ses ressources publiques dans l'exploitation des ressources minières. En effet, la place des recettes minières dans le budget d'Etat du Mali dans les deux dernières décennies est d'une importance sans ambiguïté.

De plus, le métal jaune fait de nouveau rêver les investisseurs étrangers. Principale filière avantagée par la conjoncture, l'or a connu, pendant le second semestre de 2004, une envolée des cours spectaculaires, l'once ayant franchi même le seuil de 450 dollars en décembre 2004, avant de se stabiliser au milieu du premier trimestre 2005.

Ceci étant, les pouvoirs politiques n'ayant pas généralement les moyens d'explorer et d'exploiter les ressources qu'engorgent leur sous-sol, il s'avère nécessaire pour eux de créer un climat propice et favorable à l'investissement étranger dans ce domaine. En contrepartie, ils peuvent exiger des investisseurs étrangers des retombées à la fois financières, économiques et sociales. La fiscalité est donc un véritable levier de cette politique.

Pour cela, le Mali s'est doté de différents moyens qui ressortent des techniques utilisées dans la législation applicable au secteur.

Un nouveau code minier est entré en vigueur par l'ordonnance N° 99-032/P-RM du 19 août 1999, qui abroge les dispositions des codes précédents résultant de l'ordonnance N°34/CMLN du 3 septembre 1970 puis par l'ordonnance N°91-065/P-CTSP du 19 septembre 1991.

Cependant les conventions d'établissement conclues entre le gouvernement de la République du Mali et les compagnies minières intervenant à ce jour au Mali, en prospection ou en production, ont toutes été prises sous l'empire, soit du code de 1970, soit du code de 1991. En vertu du principe de stabilité du régime juridique et fiscal1(*), prévu dans ces différents codes, il s'avère qu'il subsiste donc trois régimes au Mali : celui du code de 1970, celui du code de 1991, et celui du code de 1999, avec la possibilité pour les compagnies minières d'opter pour le régime adopté dans le nouveau code.

Mais il est d'évidence que la fiscalité n'est pas la condition unique et suffisante pour constituer un attrait réel à l'investissement. Il est indispensable d'associer à l'analyse, les considérations politiques, juridiques et économiques afin de stimuler l'investissement.

Contrairement à certains Etats d'Afrique sub-sahariens, dont l'histoire malheureuse de guerres fratricides est liée à l'existence et à l'exploitation des ressources minières, le Mali jouit d'une relative stabilité politique et économique. La croissance de la production d'or dans les mines et celle de la place de leurs recettes dans la couverture des budgets d'Etat en dénote largement.

Toutefois, la fiscalité sera le cadre de notre réflexion dans le but de construire la problématique de ce travail. Cette problématique se situe à divers niveaux :

Quelle est l'orientation de la politique fiscale dans le secteur minier au Mali ? Répond-elle aux besoins des acteurs du secteur : Etat, investisseurs ?

Outre des objectifs financiers et budgétaires visés par les techniques établies dans les textes ci-dessus visés, comment faire pour une orientation de la politique fiscale pour mieux atteindre des objectifs économiques et sociaux, socle d'un développement durable ?

Quels peuvent être les obstacles essentiels à la participation de ce secteur au développement social et économique du Mali ? Ils sont fiscaux, économiques ou politiques ?

A cette question, la réforme du code minier tente d'apporter une réponse. A t-elle pu atteindre les objectifs escomptés ?

L'application des textes ne cesse de poser des problèmes tant aux acteurs économiques du secteur qu'à l'administration fiscale dans son but de pouvoir lever le maximum de recettes fiscales. Quels en sont les principaux ?

Dans le cadre d'une approche comparative, compte tenu des expériences mises en oeuvre dans d'autres pays en la matière, des pistes de réflexion permettent d'aborder des perspectives d'évolution au regard de la tendance globale dans les pays en développement. Quelles en sont les principales ?

Ainsi de manière plus globale, la problématique dont il sera question dans ce travail pourra être résumée par la question suivante : les techniques fiscales utilisées par le législateur, sont-elles aptes à attirer l'investissement dans les mines du Mali afin de pouvoir faire bénéficier au maximum à la fois les sociétés minières et le peuple malien dans son ensemble ?

L'objectif visé est une analyse critique d'une réforme fiscale récente dans le domaine, en vue d'apporter notre modeste contribution pour son perfectionnement, dans l'intérêt de tous les acteurs du secteur minier du Mali.

Pour ce faire, nous tenterons d'abord de faire ressortir les idées forces aux travers des techniques fiscales contenues dans le code minier et ses différents textes d'application. Il faut relever que dans le cadre de cette réflexion, nous ne traiterons pas des actes de procédure.

Deux grandes parties soutiendront donc notre réflexion :

dans une première partie, nous tenterons de faire l'état des lieux, à savoir les moyens utilisés par les pouvoirs publics, les objectifs visés au travers des impositions mises à la charge des entreprises minières (tant à la phase d'exploration que d'exploitation) ;

dans une deuxième partie, nous tenterons d'analyser l'orientation de la politique fiscale et les techniques utilisées dans le secteur minier et leur éventuelle évolution dans le cadre d'une économie qui se mondialise.

Avant de dérouler le corps de notre travail, il convient de présenter un tableau panoramique dressant l'évolution croissante de la production d'or au Mali, et l'évolution de la participation des ressources minières dans le budget d'Etat du Mali et de manière générale dans l'économie malienne.

CHAPITRE INTRODUCTIF : PANORAMA ECONOMIQUE DU SECTEUR MINIER MALIEN

1-) L'IMPORTANCE CROISSANTE DE LA PRODUCTION AURIFERE DEPUIS 1997

Après un niveau record en 2002, la production d'or a reculé de 18% du fait de la baisse de l'extraction dans le gisement de Morila. L'or continue cependant de constituer le premier produit d'exportation (en valeur) du Mali. Le pays figure en troisième position parmi les producteurs africains derrière l'Afrique du sud et le Ghana. Malgré cette baisse, l'exploitation de nouveaux gisements et les investissements s'étaient poursuivis. Avec une croissance de 350 % en cinq ans, la production d'or au Mali connaît un boom vertigineux.

Il faut savoir que cette situation ne vient pas du néant. Avant de s'ouvrir aux capitaux privés, l'extraction minière avait longtemps été sous l'influence soviétique.

Avec la fin du régime militaire de Moussa Traoré et l'ouverture de l'économie aux capitaux étrangers, les grandes firmes multinationales ont investi le secteur. A l'époque de la fin de l'apartheid en Afrique du sud, les grandes sociétés minières de ce pays s'inquiétaient de l'évolution politique du pays. Elles ont donc cherché de nouveaux territoires d'exploitation dont le Mali.

Avec l'arrivée des sociétés étrangères, la production a donc connu un véritable boom. En juin 2002, on évaluait le chiffre d'affaires annuel du secteur à 30 milliards de FCFA (près de 46 millions d'Euros), mais l'Etat a du abandonner une part de sa souveraineté sur cette manne.

Le programme d'ajustement structurel des institutions de Breton Woods a conduit en 2000 à la fermeture de la SONAREM ( société nationale de recherche et d'exploitation minière), une société d'Etat. La part dans le capital des sociétés minières de l'Etat malien est désormais fixée aux alentours de 20%.

A cet aspect d'ordre politique, s'ajoute un aspect économique. En effet, le Mali offre l'avantage d'être compétitif ; alors que le coût d'exploitation des mines sud africaines a considérablement augmenté ces dernières années, notamment du fait de la hausse des frais d'extraction. En effet, l'importance des réserves dont dispose le Mali et le faible coût d'exploitation ( du fait du niveau de vie ), constituent entre autres atouts des mines maliennes.

Production d'or (en tonnes)

Sites miniers

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Syama

4,1

4,8

6,1

5,7

2,1

0

0

0

Diola

112,3

116,3

117,6

116,8

220,8

17

14,7

16,6

Morila

 
 
 

4,2

223,4

40,0

23,7

18, 8

Yatela

 
 
 
 

5,0

9,8

8,6

5,4

Kodiéran

 
 
 
 
 
 
 

3,4(estimation en 2002)

Tabakoto

 
 
 
 
 
 

4,1

4,4(estimation en 2002

Segala

 
 
 
 
 
 
 

4,0

Kalana

 
 
 
 
 
 
 

2,0

loulo

 
 
 
 
 
 
 

3,6

Total:

16,4

21,2

23,7

26,7

51,3

66,8

51,1

58,2 estimation

Source : Ministère des mines, de l'énergie et de l'eau.

En contraste par rapport aux aléas du secteur agricole2(*), le secteur minier a enregistré une expansion depuis une décennie.

La mise en exploitation de la mine de Sadiola en 1997, puis celle de Morila en octobre 2000 et de Yatela en mai 2001 ont permis de consolider la place du Mali dans la production d'or sur le marché mondial. En 2002, bien qu'aucun nouveau gisement n'ait été mis en exploitation, la découverte inopinée d'un filon à teneur exceptionnelle dans la Mine de Morila a permis une production aurifère de l'ordre de 63,7 tonnes. En 2003, le retour à la normale explique la baisse de production aux environs de 53 tonnes. Les perspectives sont positives en raison du maintien du court de l'or élevé. La mine de Tabakoto est mise en exploitation en 2004. Les ouvertures des mines de Kodiéran, de Kalana, de Ségala et de Loulo courant 2005 augure de perspectives positives dans le secteur.

Conscientes du caractère aléatoire des découvertes et de la forte volatilité du secteur soumis aux variations des prix internationaux et aux opportunités d'investissement des entreprises multinationales, les autorités maliennes ont développé une stratégie de valorisation des initiatives locales selon deux axes :

· d'une part, un programme pour le développement des ressources minérales a été mis en place en vue de faciliter l'accès des opérateurs maliens à l'exploitation en offrant notamment des procédures simplifiées pour l'exploitation des petites mines, des facilités d'accès au financement et la possibilité de partenariat avec les multinationales ;

· d'autre part les autorités prévoient en partenariat avec la Banque mondiale, une mise en valeur de la production artisanale, avec notamment la promotion des activités connexes des femmes dans les zones d'orpaillage (maraîchage, petit commerce...).

En outre, les réserves d'or mises en évidence, à la date du 3 juin 2000 et qui peuvent faire l'objet d'exploitation ou en exploitation totalisent plus de 600 tonnes.

En dehors du potentiel aurifère, le Mali dispose d'autres ressources minérales, mais qui sont moins exploitées, dont le poids économique est moindre par rapport à celui de l'or.

Les phosphates

Des gisements ont été identifiés dans la vallée du Tillant. On dénombre près de trois gisements. Le seul qui a été suffisamment étudié, le gisement de Tamaguilelt, dispose de réserves d'environ 20 millions de tonnes. Il est exploité de façon semi-industrielle depuis 1986 et a produit en moyenne 15000 tonnes par an. Ses activités ont été interrompues pendant la rébellion et actuellement sont arrêtées depuis 1996.

Plusieurs études de valorisation ont été faites, mais leur aboutissement est toujours confronté au problème de financement. Parmi elles, on peut noter celle menée par l'autorité du Liptako-Gourma sur financement de la CEDEAO, dont l'aboutissement est conditionné à la mise en place d'une unité pilote en vue de produire une quantité suffisante d'engrais pour des essais en champs. Le coût de cette action est évalué à environ 850 Millions de FCFA.

Le calcaire

On trouve des gisement à Goundam (Bad el Héré) et à Bafoulabé (Gangontéry Diamou). Ils sont exploités pour la production de carreaux et de ciment. Les réserves sont évaluées à plus de 122 millions de tonnes reparties dans plusieurs zones. Les potentialités existent, mais les difficultés sont liées au développement des infrastructures et aux besoins du Mali dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Divers

Marbre (plus de 11 millions de tonnes), granit et délérite sont exploités par deux entreprises européennes et quelques artisans maliens. Il y a d'autres minéraux importants tels que le kaolin, l'argile réfractaire, le gypse, le sel gemme, le manganèse, le lithium, le fer, la bauxite, les schistes bitumeux, le lignite, le nickel, l'étain, le zinc, le plomb et l'uranium.

L'engouement pour la production d'or s'explique par son importance dans l'économie malienne.

* 1 Nous verrons plus en détail dans la 1ère Partie.

* 2 Faible pluviométrie ou invasion acridienne.

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.