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La problématique de l'exécution des décisons de justice rendues contre les collectivités locales au Maroc

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par Karim CHEGGARI
Université Mohammed V- souissi - Master en Droit des collectivités locales 2010
  

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Sommaire

INTRODUCTION 2

Première partie : Les collectivités locales et l'obligation d'exécuter la chose jugée 8

Chapitre I : Le cadre juridique de l'exécution des décisions de justice rendues Contre les collectivités locales au Maroc 8

Section I : Les textes législatifs 8

Paragraphe I : Le dahir portant création de l'institution DIWAN AL MADHALIM) 8

Paragraphe II : La loi instituant des tribunaux administratifs 9

Paragraphe III : Le dahir portant approbation du texte du code pénal 9

Paragraphe IV : Le dahir des obligations et contrats 9

Section II : Les textes réglementaires 10

Paragraphe I : Les circulaires du premier ministre 10

Paragraphe II : Les notes relatives à la préparation du budget des collectivités locales 10

Paragraphe III : Les notes de la direction générale des collectivités locales 10

Chapitre II : les difficultés qui empêchent l'exécution des jugements rendus contre les collectivités locales 11

Section I : Les collectivités locales récalcitrantes 11

Paragraphe I : La passivité des collectivités locales 11

Paragraphe II : La mauvaise volonté des collectivités locales 13

Section II : L'intervention du législateur 16

Paragraphe I : Les principes relatifs à l'exécution des jugements à l'égard des collectivités locales 16

Paragraphe II : L'inefficacité des moyens classiques d'exécution à l'égard des collectivités locales 22

Deuxième partie: Les palliatifs de l'inexécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales et la nécessité d'avoir une procédure spéciale 27

Chapitre I : Les palliatifs de l'inexécution des décisions de justice Rendues contre les collectivités locales 27

Section I : Les procédures contraignantes 27

Paragraphe I : Les moyens traditionnels 27

Paragraphe II : Les nouveaux moyens de pression du juge administratif 29

Section II : Les procédures non contraignantes 32

Paragraphe I : Le recours au Diwan Al Madhalim 32

Paragraphe II : Les orientations gouvernementales 33

Chapitre II : La nécessité d'avoir une procédure spéciale pour l'exécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales 34

Section I : La procédure spéciale adoptée dans d'autres pays étrangers 34

Paragraphe II : La procédure spéciale adoptée en Egypte 36

Paragraphe III : La procédure spéciale adoptée en Algérie 36

Section II : Quelques propositions tendant à assurer une procédure spéciale en matière d'exécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales Marocaines 37

Paragraphe I : Les propositions générales 38

Paragraphe II : Les propositions spéciales 38

CONCLUSION 39

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 40

INTRODUCTION

L'activité des collectivités locales peut susciter des mécontentements Les particuliers peuvent ne pas apprécier les ordres qui leur sont donnés, contester le bien fondé des décisions administratives. Il en résultera des litiges et l'équité veut que ces différends soient tranchés par une autorité impartiale, et par conséquent par la voie juridictionnelle [1]. Dans un Etat de droit, il est normal et nécessaire de prévoir des procédés juridictionnels de règlement des conflits. La difficulté vient de ce que les collectivités locales se trouvent, vis-à-vis des particuliers, dans une position privilégiée, qu'elle est l'émanation du pouvoir, le prolongement du gouvernement. Ce qui pose le problème de l'inexécution des décisions de justice par les agents publics [2].

Ce qu'il faut relever c'est la diversité des formes du mauvais vouloir des collectivités locales : lenteur, indifférence, inertie pure et simple... la jurisprudence administrative est significative de cette tendance de l'administration à ne pas collaborer avec le juge pour réaliser pleinement l'Etat de droit.

Cependant, a la lenteur de s'ajoute parfois la lenteur voire la réticence des collectivités locales à exécuter les jugements et les arrêts.

L'inexécution des décisions de justice s'explique aussi la mentalité de l'administrateur lui-même.

L'acte administratif est perçu parfois comme un ordre, ce qui correspond à la conception que se fait l'administré des compétences administratives. Les rapports administrations-administrés sont dominés par des concepts allergiques au contrôle du juge : autorité, centralisation, hiérarchisation, sentiment du fonctionnaire de détenir le monopole de l'intérêt général,...

Tous ces facteurs expliquent que certains responsables administratifs considèrent le recours juridictionnel comme une attaque dirigée contre leur personne.

A la lumière de ces insuffisances majeures, on ne peut qu'affirmer avec le professeur Michel ROUSSET « qu'en pratique, c'est par l'action conjuguée des enseignants qui dispensent la formation juridique, des magistrats et des membres des professions parajudiciaires et de l'ensemble de la hiérarchie administrative qui appliquent le droit que les valeurs qui sont au fondement de l'Etat de droit pourront progressivement s'inscrire dans les faits ».

[1] ROUSSET Michel, GARAGNON Jean, Droit Administratif Marocain, 6e

Edition, 2003, p .621

[2] EL YAAGOUBI Mohammed., Le juge protecteur de l'administré au Maroc entre le mimétisme et l'autonomisation, Première Édition 2006, p.120-121

Les collectivités locales récalcitrantes en matière d'exécution des décisions de justice rendues contre elles insistent sur le fait que certains administrés n'ont pas présentés un mémoire exposant l'objet et les motifs de leurs réclamations à l'autorité de tutelle ou à l'autorité qu'il a déléguée à cet effet , sauf en matière des actions possessoires et les recours en référé conformément aux article 56 de la loi relative à l'organisation de la région [3] ; article 41 de la loi relative à l'organisation des collectivités préfectorales ou provinciales (4);article 38 de la loi portant charte communale [5].

L'inexécution des décisions de justices rendues contre les collectivités locales constitue une atteinte au principe de l'Etat de droit qui implique la soumission totale et absolue des collectivités locales à l'autorité de la magistrature administrative et à l'exécution de ses jugements même si lorsque ces jugements sont rendus contrent-elles [6]. En d'autres termes l'inexécution des décisions de justice rend les jugements sans aucune valeur et entraîne par conséquent un sentiment de méfiance chez les justiciables sur la valeur réelle des décisions judiciaires.

La problématique de l'inexécution des décisions de justice n'est pas récente dans la mesure où le juge statuant en matière administrative n'était pas suffisamment connu des administrés puisqu'il était intégré à la juridiction de Droit commun. En outre l'unité de juridiction était doublée d'une centralisation du contrôle de légalité assuré à l'époque par la chambre administrative de la cour suprême qui, jusqu'en 1993, statuait en premier et en dernier ressort sur les recours en annulation pour excès de pouvoir. Il s'agissait donc d'une justice très éloignée des requérants éventuels [7].

[3] Dahir n°1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n°47-96 relative à l'organisation de la région, B.O n°4470 du 24 Kaada 1417(3 avril 1997), p.292

[4] Dahir n°1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n°79-00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et provinciales, B.O n°5058 du 16 ramadan 1423(21 novembre 2002), p.1370

[5] Dahir n°1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n°78-00 portant charte communale, B.O n°5058 du 16 ramadan 1423(21 novembre 2002), p.1351

(6) ãäÔæÑ æÒíÑ ÇáÏÇÎáíÉ Åáì æÇáí ÇáÏÇÑ ÇáÈíÖÇÁæÇáí ÇáÑÈÇØ ÓáÇæÅáì ßÇÉ ÚãÇá ÚãÇáÇÊ æÞÇáíã ÇáããáßÉ ÈÊÇÑíÎ 15 ãÇÑÓ 1988

[7] EL YAAGOUBI Mohammed , Le juge protecteur de l'administré au Maroc Entre le mimétisme et l'autonomisation, op.cit, p.109

L'insoumission des collectivités locales aux décisions de justice rendues contre elles n'a pas cessée de prendre l'ampleur avec le temps, malgré la promulgation de la loi instituant les tribunaux administratifs qui n'a consacrée que l'article 49 à relatif à l'exécution et l'article 7 qui a prévu l'application des règles de procédure civile devant les tribunaux administratifs sauf disposition contraire. [8]

Conscient des effets négatifs de l'inexécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales, le Droit marocain a instauré toute une panoplie de mesures législatives et réglementaires afin de garantir la soumission des collectivités locales aux décisions de justice rendues contre elles, soit par l'engagement de la responsabilité civile ou pénale du responsable administratif de l'exécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales ; le recours à l'autorité de tutelle dont relèvent les collectivités locales ; le recours au Diwan Al Madhalim, institution chargée de promouvoir l'intermédiation entre d'une part, les citoyens ou groupes de citoyens et d'autre part, les administrations ou tout organisme disposant de prérogatives de puissance publique, et d'inciter ceux-ci à observer les règles de la primauté du droit et de l'équité(Article Premier du dahir portant création de l'institution « Diwan Al Madhalim » [9].

En France, le problème de l'inexécution des décisions de justice est entièrement résolu en première étape par la création de la section du rapport et d'études en vertu du décret du 30 juillet 1963 modifiés par d'autres décrets [10]. Cette section est en charge du rapport annuel, des études, de la coopération européenne et internationale et de l'exécution des décisions de la justice administrative.

La section du rapport et des études a une triple mission essentielle :

Ø Élaborer le rapport annuel du Conseil d'État et concourir à l'ouverture de l'institution sur l'extérieur ; > Elaboration du rapport annuel et des études

____________

[8] Dahir n°1-91-225 du 22 rebia I 1414 (10 septembre 1993) portant promulgation de la loi n°41-90 instituant des tribunaux administratifs, B.O n°4227 du 18 joumada I 1414(3 novembre 1993), p.595

[9] Dahir n°1-01-298 du 23 ramadan 1422 (9 décembre 2001) portant création de l'institution « Diwan Al Madhalim », B.O n°4966 du 18 chaoual 1422(3 janvier 2002), p.3

[10] www.conseil-Etat.fr

Ø Permettre au Conseil d'État de mettre à profit son expérience dans ses fonctions contentieuses et consultatives d'une part pour attirer l'attention du Président de la République et du gouvernement sur des questions de portée générale, et suggérer des réformes administratives ou législatives et d'autre part pour procéder à des études à la demande du Premier ministre ou d'initiative.

Ø Régler les difficultés auxquelles peut donner lieu l'exécution des décisions du Conseil d'État statuant aux contentieux et des juridictions administratives. > Exécution des décisions de la juridiction administrative...

Ensuite, le législateur français a procédé dans une deuxième étape à la création de l'institution du médiateur de la république, par le biais de la loi du 3 janvier 1973, modifiée par les lois suivantes :

Ø La loi du 24 décembre 1976 

Ø La loi du 13 janvier 1989 

Ø La loi d'orientation du 6 février 1992 

Ø La loi du 30 décembre 2005 

Ø La loi du 2 février 2007

D'après ce ces textes législatifs le médiateur de la république reçoit le statut d'autorité indépendante, renforce les liens avec le parlement, les rapports avec les juridictions, élargit les bases de l'action en équité (l'équité devient le fondement de son action), autorise la proposition de réforme législative, la présentation d'un rapport annuel au Parlement, dispose des crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission inscrit au programme intitulé « coordination du travail gouvernemental », l'existence des délégués du médiateur de la république qui l'aide dans l'accomplissement de sa tâche [11].

Enfin, la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de Droit public a réalisée une mutation profonde en matière d'exécution des décisions de justice dans la mesure ou a elle prévu dans son deuxième article que : « En cas d'inexécution d'une décision rendue par une juridiction administrative le conseil d'Etat peut, même d'office, prononcer une astreinte contre les personnes morales de Droit public pour assurer l'exécution de cette décision... » [12]

____________

[11] www.mediateur-republique.fr/

[12] JORF du 17 juillet 1980, p.1799.

A l'instar du Droit français, le Droit égyptien dans l'article 54 de la loi n°47 de 1972 relative au conseil d'Etat a prévu deux formules exécutoires des jugements administratifs selon lesquelles les ministres et les chefs des services concernés et les autres autorités doivent prendre toute mesure nécessaire afin d'assurer l'exécution du jugement.

De même, le code pénal égyptien a engagé la responsabilité pénale de l'agent responsable de l'inexécution du jugement administratif en vertu de l'article123 du code pénal égyptien [13].

En Algérie, la constitution de la république algérienne démocratique et populaire de 1976 a prévue dans son article 171 que : «Tous les organes qualifiés de l'Etat sont requis d'assurer en tout temps, en tout lieu et en toute circonstance, l'exécution des décisions de justice. »[14]

De même, l'article 601 du code de procédure civile algérien a prévu que : «A l'exception des cas prévus par la loi, l'exécution ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une copie du titre exécutoire revêtue de la formule exécutoire suivante : République algérienne démocratique et populaire Au nom du peuple algérien et termine par la formule suivante :...En matière administrative : La république algérienne démocratique et populaire mande et ordonne au ministre, au wali, au président de l'assemblée populaire communale , et à tout autre responsable administratif, chacun en ce qui le concerne, mande et ordonne tous huissiers sur ce requis, en ce qui concerne les procédures suivies contre les parties privées, de pourvoir à, l'exécution du présent jugement, arrêt... » [15]

Le législateur algérien a montré à travers la recherche des mesures exécutives des jugements rendus contre les collectivités locales, sa connaissance des problèmes auxquels s'heurte l'exécution de ce type des jugements, et plus précisément l'impossibilité d'effectuer la saisie sur les biens des collectivités locales et les difficultés liées aux règles du budget, la loi a déterminée l'autorité chargée de l'exécution rendus contre les collectivités locales qui est la trésorerie de la wilaya, chaque trésorerie au niveau national assure l'exécution des jugements qui contiennent des condamnations financières contre les collectivités locales (16).

______________

[13] ÇáÊÑÇÈ ãÕØì «ÅÔßÇáíÉ ÊäíÐ ÇáÍßÇã ÇáÅÏÇÑíÉ» ÇáãÌáÉ ÇáãÛÑÈíÉ ááÅÏÇÑÉ ÇáãÍáíÉ æÇáÊäãíÉ.ÚÏÏ 27 ÈÑíá-íæäíæ 1999Õ.112- 113

[14] www.conseil-constitutionnel.dz.

[15] www.joradp.dz

[16] æÇÏÉ ÅÈÑÇåíãÊäíÐ ÇáÍßã ÇáÅÏÇÑí ÇáÕÇÏÑ ÖÏ ÇáÅÏÇÑÉÈÍË áäíá ÔåÇÏÉ ÇáãÇÌÓÊíÑ í ÇáÅÏÇÑÉ ÇáÚÇãÉÌÇãÚÉ ÇáÌÒÇÆÑãÚåÏ ÇáÚáæã ÇáÞÇäæäíÉ æÇáÅÏÇÑíÉÇáÌÒÇÆÑ1986Õ. 254

Enfin le problème de l'inexécution des décisions de juge administratif par les collectivités locales devra entièrement résolu grâce au projet du loi qui est actuellement au parlement relatif a l'exécution des jugements administratifs dans la mesure où elle a fixée un délai a compter duquel les jugements devront être exécutés sans retard et inertie dans une durée maximum de 90 jours (Article Premier) ; l'article 2 du même projet de loi a défini le sens des personnes morales de Droit public qui sont :( l'Etat , les collectivités locales, les établissements publics)

La question essentielle qui se pose, est, alors, de savoir comment se manifeste il le rapport qui existe entre les collectivités locales et l'obligation d'exécuter la chose jugée, les palliatifs de l'inexécution des jugements rendus contre les collectivités locales et la nécessité d'avoir une procédure spéciale qui oblige les collectivités locales à exécuter les jugements rendus contre elles?

Nous examinerons, successivement donc le rapport qui existe entre les collectivités locales et l'obligation d'exécuter la chose jugée (Première Partie) ; les palliatifs de l'inexécution des décisions de justice rendues contre les collectivités locales la nécessité d'avoir une procédure spéciale qui oblige les collectivités locales à exécuter les jugements rendus contre elles(Deuxième Partie)

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"Nous voulons explorer la bonté contrée énorme où tout se tait"   Appolinaire