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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?


par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
  

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3.2. L'apport des chercheurs « du Sud » aux problématiques foncières alpines ?

Elargir le champ de la réflexion à des territoires qui sont très différents du terrain d'étude alpin constitue une ouverture plus culturelle que géographique. Les systèmes sociaux, institutionnels ou législatifs qui structurent des problèmes fonciers de certains « pays du Sud » sont parfois éloignés des problématiques des vallées alpines, mais pas toujours. De plus, quand bien même les situations de problèmes sont différentes des nôtres, les solutions qui sont construites localement ouvrent des perspectives intéressantes de « transposition » ou « d'importation » d'une méthodologie éprouvée par les chercheurs dans des pays du Sud.

Ainsi, en matière de prévention des risques dans une perspective de réduction de la vulnérabilité, le chercheur Jean-Christophe Gaillard qui travaille essentiellement sur les pays du Sud (Philippines, Indonésie, Comores...) a participé à un projet dans les Alpes dont la stratégie de réduction de la vulnérabilité est directement issues de ses travaux de l'hémisphère sud. Celui-ci s'est déroulé à Bourg-Saint-Maurice du 27 mai au 2 juin 2010. Le projet était financé par le Pôle Grenoblois d'Etude et de Recherche pour la Prévention des Risques Naturels dans le cadre de l'opération « Sites pilotes de gestion intégrée des risques naturels dans les Alpes ».  De même, un article intitulé Stratégie pour un développement durable par le foncier à Madagascar372(*), enrichit une approche franco-française des problématiques foncières et encourage à expérimenter d'autres méthodologies et d'autres stratégies « du Sud » sur des territoires alpins.

Ainsi, les chercheurs du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris (LAJP) partagent à travers cet article sur la gestion patrimoniale373(*) une démarche de négociation, de discussion, d'élaboration d'un projet commun pour dépasser les intérêts particuliers induits par la propriété foncière, en somme, une stratégie de négociation foncière assez similaire aux pratiques observées dans le périmètre alpin retenu pour le mémoire.

« Les ordonnancements sociaux sont ensuite le facteur le plus déterminant de l'approche patrimoniale en privilégiant le mode négocié dans des contextes antérieurement régulés selon le mode imposé, technocratique ou bureaucratique au sommet, tatillon, interventionniste et caporaliste à la base quand il s'agissait des interventions des Eaux et Forêts avant leur réforme interne dans nombre de pays africains. Le choix de la négociation représente une véritable révolution culturelle au sein de l'administration. Il aura fallu batailler ferme à Madagascar pour l'obtenir. Au Mali, l'idée est acceptée "du bout des lèvres". Ailleurs, le principe adopté peut être contredit dans la pratique ».

« Pour négocier il faut que les intervenants soient globalement à égalité. Il faut donc aider les plus faibles à réunir leurs informations, approfondir leurs analyses et pondérer leurs choix : à organiser leurs conduites sur les plans stratégique et tactique. Pour ce faire, on recommande de former des formateurs qu'on appelle médiateurs environnementaux à Madagascar, médiateurs patrimoniaux aux Comores et qui sont choisis en raison de leurs expériences, compétences et proximité psychologique avec les populations à assister. Il va falloir en effet se plier, pour tous les protagonistes de la négociation, à une démarche intellectuelle délicate fondée sur une méthode régressive et associant divers processus ».

L'idée d'un nouvel acteur spécialiste de la médiation foncière et identifié comme tel, le « médiateur patrimonial » ou « médiateur environnemental » est tout à fait intéressante car des acteurs alpins endossent déjà plus ou moins ce rôle sauf qu'ils n'en ont pas forcément toute la légitimité et la reconnaissance.

« Dans un premier temps, les acteurs sont invités à déterminer en commun l'objectif qu'ils assignent à leur gestion en se projetant sur vingt à trente ans (une génération, celle de leurs enfants). Ils déterminent donc un résultat à atteindre compte tenu des informations en leur possession (pression et projection démographiques, évolution du marché, environnement national et international...). Puis, par régressions successives, émergent toutes les contraintes dont il faut tenir compte et les réponses que chaque acteur devra apporter pour que l'objectif final soit atteint. On passe ainsi de l'horizon trente ans à l'horizon un an, voire un mois ou un jour en cas d'urgence, cette combinaison de méso et de micro-processus faisant prendre conscience de l'indispensable solidarité par interaction spatio-temporelle des décisions collectives ».

La démarche décrite ci-dessus est exactement la même qui a été entreprise début 2010 sur la commune de La Grave (38). Dans la perspective de la révision du POS en PLU, une démarche de concertation préalable à la rédaction d'un cahier des charges pour l'élaboration du PLU par un bureau d'études a été initiée et mise en oeuvre par Vincent Tonnelier374(*), « missionné » par le maire de la commune pour tenter de construire avec l'ensemble des habitants les bases d'une vision prospective, « Quel avenir pour La Grave à l'horizon 2025 ? ».

« Enjeux et règles du jeu sont, à nouveau, étroitement associés. Les solutions adoptées doivent en effet prendre une forme juridique et leur adoption doit être assez solennelle pour que le mode de gestion soit stabilisé sur une longue période. Actuellement, la démarche adoptée à Madagascar préconise la forme contractuelle accompagnée de rituels sociaux et religieux (kabary et sacrifice de boeufs).[...]

Reste enfin un dernier problème, celui de la qualification de ce mode de gestion. Derrière l'adjectif patrimonial, que veut dire patrimoine ? En quoi ce mode de gestion se distingue-t-il d'une approche domaniale ou privative-capitaliste ? C'est là où l'inventivité des jeunes chercheurs a pu se développer ».

Sans aller jusqu'au sacrifice de boeufs, là encore l'adoption de nouvelles règles doit prendre une forme juridique stable, reconnue et respectée de tous, par exemple, grâce à un document de planification opposable. Dans le Vercors, la communauté de communes du Massif du Vercors a réussi à donner cette qualité à sa Charte de Développement en l'intégrant (ainsi que la carte de destination des sols) à la Charte du Parc naturel régional qui est un document opposable aux documents d'urbanisme de rang inférieurs (PLU, PLH) dans tout le territoire du Parc.

« Un des effets les plus visibles de ce type de recherches est de remettre au premier plan les notions de commun, communaux, communautaire et communauté que la pensée moderne avait dévalorisées [...]. C'est parce que, en Afrique et à Madagascar mais aussi en France, certains acteurs se situent dans des logiques traditionnelles et communautaires et d'autres dans des logiques capitalistes qu'il convient de confronter leurs points de vue et leurs besoins considérés chacun comme initialement légitimes mais à négocier nécessairement ».

A la source même de la question foncière, l'enjeu de concilier intérêt général et intérêts particuliers est un obstacle à franchir quelque soit le territoire, au Nord comme au Sud.

Ce dernier chapitre a permis d'éclaircir ce que pouvait constituer une gestion foncière durable pour les territoires de montagne. Si cette approche ne semble pas révolutionner les pratiques, elle met l'accent sur la nécessité de mettre en oeuvre une politique foncière volontariste - qui soit au service d'un projet de territoire plus vaste - afin d'accomplir une véritable politique de développement durable.

Pour finir, cette illustration intitulée « un aménagement foncier réussi »375(*) offre un joli modèle, idyllique et apaisé de quelques interventions foncières en espace rural. Un beau dessin qui rappelle à quel point la théorie est parfois loin de la pratique.



Conclusion générale

Avant de clore ce travail de recherche appliquée à la question foncière dans les Alpes du Nord, il est opportun de rappeler tout d'abord le point de départ de la réflexion qui a guidé le mémoire. Ensuite seront reprises les différentes étapes de la démonstration articulée autour des trois grandes parties du document. Enfin, il s'agira d'ouvrir ce travail à de nouvelles pistes de recherche évoquées au fil du mémoire.

Ce travail part d'un constat simple : de nombreux outils existent pour mettre en oeuvre une politique foncière mais celle-ci semble une action difficile à mener pour les acteurs locaux. Au regard du territoire d'étude induit par la réalisation d'un stage à CIPRA France, les Alpes, il a semblé intéressant d'étudier le rôle potentiel que pouvaient jouer les caractéristiques spécifiques aux espaces alpins dans la difficulté du passage à l'action foncière. Dès lors, il s'agissait de poser la question d'une spécificité alpine en matière de gestion et de politique foncière. L'hypothèse qui a permis de guider l'investigation répondait ainsi au constat de départ : l'outil de l'action publique n'est pas important en soi pour mener une politique foncière mais il est intéressant car il révèle des discours. C'est plutôt la démarche mise en oeuvre localement, adaptée aux propres objectifs définis par chaque territoire, qui détermine l'efficience d'une politique foncière volontariste dans les Alpes du Nord.

L'hypothèse suppose dès lors plusieurs nuances à corroborer ou à infirmer, partant d'une même donnée : le projet de territoire (projet politique) est le moteur de l'action foncière. Tout d'abord, les outils de maîtrise du foncier qui sont utilisés dépassent les cadres normatifs en innovant là où ces derniers ne sont pas encore allés. D'autre part, la démarche foncière innovante va jusqu'à distordre certains outils de gestion foncière pour les mettre au service de son projet (détourner l'usage commun de l'outil, le combiner à d'autres pour en changer la nature...). Ainsi l'a résumé Alexandre Mignotte (CIPRA France), si le neuf n'est pas dans la nouveauté (un énième nouvel outil), il est dans la capacité de dépasser, d'adapter ou d'évoluer avec des outils « classiques », là se trouve l'innovation territoriale en matière de foncier.

Une méthodologie exploratoire a proposé un angle d'attaque original pour travailler cette réflexion sur le foncier. La mise en regard de deux cadres normatifs de planification avec les acteurs de terrain et leurs pratiques a permis d'aborder le rapport au droit et à la norme en aménagement, et plus spécifiquement sur le foncier. Une première grille d'analyse (A) a donc permis de saisir le discours foncier produit par les deux cadres normatifs retenus, la Convention alpine, et la Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes du Nord. Une seconde grille réalisée selon la même méthodologie, a saisi les pratiques foncières explorées sur le terrain d'étude des Alpes du Nord (B). La dernière grille (C) a permis de confronter la théorie de ces cadres normatifs à la pratique foncière alpine, de « voir » la relative adéquation et de « mesurer » le décalage perceptible grâce à cette méthodologie.

Guidé par l'hypothèse de départ, l'objectif poursuivit était de montrer, par trois exemples concrets et détaillés, des pratiques foncières alpines qui mettent en oeuvre des démarches efficaces voire innovantes sur leur territoire. Trois terrains d'étude ont été retenus : Chamonix, le plateau du Vercors, les balcons de Belledonne. Au-delà de ces trois terrains, la réflexion devait permettre de mettre en exergue les conditions de réussite et les obstacles d'une politique foncière volontariste dans les Alpes du Nord.

Figure 36. Imbrication de la recherche et du stage, N. Moyon 2010

Au final, trois dimensions ont été explorées selon un axe de recherche, et trois autres selon celui du stage, ce qui a permis d'associer les impératifs d'un mémoire de recherche et ceux d'un stage professionnalisant.

Le mémoire s'est structuré selon trois grandes parties dont les conclusions principales vont être énoncées, rappelant ainsi le fil de cette longue démonstration.

La première partie a permis de mobiliser les différentes facettes de l'objet foncier afin de l'appréhender avec une plus grande attention une fois sur le terrain. Cette partie plus introductive était donc nécessaire pour poser les bases de l'objet d'étude et comprendre par conséquent la complexité de la question foncière. Ainsi, le foncier s'est révélé être l'objet de toutes les attentes et donc de nombreux conflits. Mobilisant pléthore d'acteurs, de lois et d'outils, la question foncière prend racine dans le droit, mobilise de l'argent et questionne la politique (c'est même à la fois un objet politique et l'objet de politiques). En résumé, c'est par son imbrication à d'autres thématiques de l'aménagement et de l'urbanisme, et la transversalité elle-même de l'objet foncier que l'on peut appréhender le problème foncier plus justement.

La seconde partie a constitué le coeur de la démarche de recherche, entre cadres normatifs et pratiques de terrain, montrant comment chacun d'eux allaient en quelque sorte « à la conquête » du foncier alpin. L'attention s'est portée sur le discours foncier de deux cadres normatifs : la Convention alpine et ses protocoles d'application, et le projet de DTA des Alpes du Nord. Ensuite, l'analyse de la mise en oeuvre de ces cadres normatifs alpins a montré les modalités du rapport au droit et à la norme qu'entretiennent certains acteurs, en particulier avec la DTA. Revenant sur l'hypothèse de départ, il a été possible de distinguer trois niveaux croissants d'ajustement par rapport aux cadres, voire de distorsion des cadres normatifs.

Premièrement, ces cadres normatifs permettent de rendre intelligible la vision de l'aménagement et du développement alpin promue par l'Etat. La DTA restreint ce discours à un périmètre identifié et réduit, se confrontant dès lors à la farouche et unanime opposition des territoires touristiques de station. Deux explications sont proposées pour comprendre ce phénomène : l'objet au coeur du discours de la DTA est faiblement audible (une réalité donnée à voir par l'Etat qui ne correspond pas du tout aux représentations de certains acteurs locaux), mais surtout, la nature de la procédure étatique (une DTA « directive » par essence) a une audibilité presque inexistante car « inacceptée » sur ces territoires alpins. De facto l'acceptabilité d'un tel cadre normatif est rendue impossible car la norme est ici vécue plutôt comme un diktat de l'Etat.

Deuxièmement, le cadre normatif a le mérite d'exister car il re-questionne forcément l'ensemble des acteurs locaux (partisans et opposants confondus) et favorise les réajustements : en les décriant, les acteurs locaux s'en servent pour réaffirmer leur propre projet, et inversement, ils peuvent tout autant enrichir ou conforter leurs pratiques.

Enfin, les pratiques innovantes peuvent permettre de réajuster ou refaçonner les cadres normatifs : en montant en généralité (verticalement) ou en se diffusant dans d'autres territoires (horizontalement). La montée en généralité peut permettre de faciliter la création de conditions favorables localement pour que ce type de « solution foncière innovante » puisse se multiplier avec de moindres contraintes.

Le chapitre 2 s'est ensuite attaché à répondre à la question spécifique de recherche. En regardant du côté des outils et de leurs utilisations sur trois terrains d'études, l'analyse des différentes pratiques foncières a montré un hiatus relatif entre les procédures définies en théorie, et le bricolage opéré en pratique pour les mettre en oeuvre. En effet, à Chamonix, dans le Vercors ou dans Belledonne, les acteurs locaux se saisissent des outils de maîtrise foncière dans les cadres normatifs existants et les mettent au service de leur politique foncière ou de leur vision du territoire quitte à les distordre. En réalité, la procédure foncière est « absorber » par ce qu'il convient d'appeler un « bricolage foncier ». Pour autant, ce bricolage mobilise une intelligence particulière (et sans doute accrue) des acteurs locaux, une forme d'ingéniosité dans l'utilisation et la mise en oeuvre d'outils ou de cadres, voire le signe de l'irruption de la ruse dans le code (BAREL, 1981). Dans cette perspective, la figure de « l'acteur-bricoleur » (ALLIE, 2005) vient éclairer ces pratiques foncières innovantes ou volontaristes saisies dans les Alpes du Nord.

Là encore, la montée en généralité a permis d'identifier trois stratégies cumulatives pour construire les conditions d'une maîtrise foncière diffusable plus largement. Celles-ci s'appuient sur les expériences des trois terrains d'études : chacun dans leur « style », ces territoires ont développé une démarche pour maîtriser le foncier (ou tenter de le faire) qui leur est propre. Chamonix a renforcé sa technicité territoriale et foncière pour la mettre au service d'un projet politique ; c'est donc une stratégie d'investissement dans la technique qui a été retenue. Le plateau du Vercors et Belledonne, chacun d'une façon différente illustrent et enrichissent la seconde stratégie qui vise à « construire du dialogue » : par la sensibilisation, la participation et la formation aux questions foncières, la collectivité fabrique un contexte favorable à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'une politique foncière volontariste. Enfin, la troisième stratégie, transversale aux trois terrains d'étude, met l'accent sur les cadres de planification. Il s'agit de « jouer » avec ces cadres règlementaires, de les modeler pour les mettre au service d'un projet de territoire. Une question a germé au fil des réflexions : que cherche-t-on réellement à maîtriser, le foncier ou la question foncière ?

La troisième et dernière partie a permis de répondre plus précisément à l'enjeu d'articuler la théorie à la pratique en matière de foncier, sur le territoire des Alpes du Nord. Le premier chapitre a opéré la confrontation entre les grilles d'analyses du « discours foncier » et des « initiatives locales » : la grille (C) montre les points de concordance et de décalage et permet, dans une certaine mesure, de contrecarrer l'idée reçue selon laquelle les cadres normatifs sont déconnectés de la réalité. Par cette grille d'analyse, on voit que 45% des mesures foncières recensées sont partagés par les cadres normatifs et les initiatives locales (même levier d'intervention et même thème mobilisé). La grille montre également que les initiatives locales « dépassent » bien plus les cadres normatifs (seize mesures initiées par la pratique) qu'ils ne les « dépassent » (trois mesures initiées par le discours foncier). Ce travail de construction puis de confrontation de plusieurs grilles d'analyse est un exercice à la fois théorique et méthodologique qui a participé à la dimension de recherche de cette étude.

Le second chapitre pose la question de la spécificité alpine en matière de politique foncière, une question quelque peu en filigrane dans la partie concernant la DTA des Alpes du Nord. Il s'avère que des particularités physiques du territoire alpin impactent nécessairement la gestion de l'espace et donc l'appréhension du foncier. De fait, dans ces espaces restreints par la pente ou les risques naturels, et convoités (attrait du site, bassin d'emploi dynamique, tourisme), les conflits fonciers sont inévitables et l'enjeu du multi-usage de l'espace montagnard est accru : habitat, loisirs, tourisme, industrie, transports... Ainsi, c'est plutôt le territoire de l'urbain qui est restreint et donc dans ce sens, ce n'est pas la montagne qui créée la pression foncière mais bien la ville. Toutefois, une certaine spécificité alpine semble pertinente pour le foncier des territoires touristiques alpins qui conjuguent des contraintes physiques, urbaines et touristiques. C'est aussi là qu'un état d'esprit montagnard typique continue d'influencer fortement la manière dont on fait le territoire. Les territoires alpins du Nord, à l'image des littoraux, subissent une pression urbaine qui prend une acuité particulière dans les régions touristiques.

Enfin, le dernier chapitre pose une question qui répond plutôt aux impératifs du stage : peut-on parler d'une politique foncière durable pour les Alpes ? La réflexion s'est beaucoup inspirée des avis émis par les acteurs rencontrés, construisant au fur et à mesure ce qu'il serait possible d'envisager grâce au concept de durabilité appliqué au champ du foncier. De plus, énonçant des conditions de réussite pour une politique foncière volontariste ainsi que les vingt-quatre propositions de J. Comby pour les politiques foncières locales, il a été déduit que le concept de durabilité ne renouvelait pas vraiment l'idée d'une politique foncière volontariste. La réflexion portée sur une gestion du foncier alpin qui soit durable signifie, en d'autres termes, qu'il faille maîtriser le foncier en faveur d'un projet de développement durable du territoire. Cela recouvre ainsi deux étapes : tout d'abord, la maîtrise du foncier par la collectivité, et ensuite, un arbitrage de l'usage des sols qui soit en faveur du développement durable du territoire. Par cette démonstration, il semble que le concept d'urbanisme durable ou d'aménagement durable suffise à impulser une politique foncière volontariste sur la voie de la durabilité.

Ainsi, l'hypothèse du mémoire a pu être vérifiée à travers les modalités de mise en oeuvre des cadres normatifs et les pratiques foncières sur les terrains d'étude. Cependant, si l'outil de l'action publique n'est pas important en soi pour mener une politique foncière, le jeu de l'hypothèse implique de tester cette affirmation et de tenter de l'invalider. En ce sens, l'outil (ou le cadre) est intéressant pour lui-même car s'il révèle des discours, il traduit aussi l'effort mis dans sa « construction ». L'outil est très important selon comment il a été construit et définis, et surtout selon la force normative qu'on lui donne. La DTA illustre cette idée : tant qu'elle était opposable, elle a déclenchée les passions, mais dès lors qu'elle perdu son opposabilité, l'outil « DTA » est tombé dans l'oubli. On a bien là un cadre de planification dont l'efficacité peut être forte comme nulle. En somme, l'efficacité potentielle d'un outil ou d'un cadre normatif renouvelle l'importance à lui consacrer, pour lui-même.

En somme, ce mémoire a permis d'effleurer d'autres pistes de recherche plus ou moins liées à la question foncière mais ici on en retiendra deux qui ont été récurrentes durant cette démonstration. Ainsi, les réflexions sur les relations ville-campagne et de manière plus spécifique, ville-montagne ou vallée-versant, semblent tout à fait pertinentes dans un contexte d'urbanisation croissante des massifs préalpins. De plus, il semble que l'une des priorités des territoires ruraux à faible ressource est de réussir à mobiliser une ingénierie territoriale, et plus particulièrement une ingénierie foncière dans les espaces sous influence périurbaine.

Sur ce territoire des Alpes du Nord, deux grands enjeux en matière de foncier se distinguent : d'une part le foncier du Sillon alpin, un foncier ancré dans une stratégie métropolitaine qui influence les massifs de proximité, et d'autre part, le foncier des territoires touristiques. Quoiqu'il en soit, « la question foncière est toujours et partout un problème difficile, lancinant, mal résolu, ou enraciné dans l'histoire des patrimoines »376(*) et des identités locales.

Table des matières

Introduction générale 3

Partie I. Appréhender la question foncière 9

Chapitre 1. Démarche générale du mémoire ou comment construire les bases d'une énième étude sur le foncier 11

1. Une recherche appliquée aux questions foncières dans les Alpes du Nord 12

1.1. La démarche de recherche 12

1.2. Le problème général de recherche 13

1.3. Les jalons de la recherche appliquée 14

2. « L'effort méthodologique » 14

2.1. Quelques principes méthodologiques 14

2.2. Les prémices du sujet de recherche 15

2.3. Les questionnements retenus 18

2.4. « Méthodologie pratique » de travail 18

3. Production et construction des données 19

3.1. Elaboration de la grille d'analyse 19

3.2. Interprétation de la grille 20

4. Les entretiens 21

4.1. Pourquoi faire des entretiens ? 21

4.2. La méthode utilisée 21

5. Liens avec d'autres travaux de recherche 22

5.1. Le projet « Foncimalp » 23

5.2. Le projet de recherche « IngéTerr » 24

5.3. Les projets de recherche « Popfongo » et « AMEN » 24

Chapitre 2. Les miscellanées du foncier 27

1. Le foncier, de quoi s'agit-il ? 28

1.1. De droit 28

1.2. D'argent 30

1.3. De politique 32

2. Qui se préoccupe du foncier ? 36

2.1. Les acteurs et la préoccupation foncière 36

2.2. Le problème du mille-feuille 38

2.3. Les conflits fonciers 38

3. Comment agir sur le foncier ? 40

3.1. Les cadres normatifs du foncier 40

3.2. Les lois « Grenelle », et après ? 44

3.3. Les outils d'une politique foncière 46

3.3.1. La boite à outils fonciers 47

3.3.2. La fiscalité, un levier potentiel 50

Partie II. A la conquête du foncier alpin 53

Chapitre 1 La Convention Alpine et la DTA des Alpes du Nord, deux cadres normatifs face au foncier alpin 55

1. Quels discours sur le foncier alpin ? 56

1.1. Convention Alpine, protocoles d`application : quid du foncier ? 56

1.2. DTA des Alpes du Nord et foncier 57

1.2.1. L'objet foncier selon la DTA : un support, un corollaire, un levier 59

1.2.2. « L'ambition foncière » de la DTA des Alpes du Nord 61

1.3. Grille d'analyse (A) « Cadres normatifs et foncier » 63

2. La DTA des Alpes du Nord ou le parcours du combattant 67

2.1. 14 années de procédure : rapide retour historique 67

2.2. Enquête publique et Grenelle II : le combat de l'opposabilité 69

3. L'acceptabilité de ces cadres normatifs alpins 72

3.1. Un objet et un cadre « difficilement audible » 72

3.2. Une DTA directive 73

3.3. Des montagnards, coupables désignés 75

3.4. Ces cadres normatifs, des tentatives de gouvernance environnementale 76

Chapitre 2. Trois territoires alpins en quête de maîtrise foncière 79

1. Une ingénierie au service d'une politique foncière à Chamonix 80

1.1. Présentation générale 80

1.2. Une politique foncière volontariste et interventionniste tournée vers l'habitat permanent 82

1.2.1. Des opérations pour le logement permanent qui se multiplient 83

1.2.2. Une technicité juridique qui s'affine : vers un infléchissement du droit de propriété 84

1.3. Entre bricolage et ingéniosité 85

2. La « participation-formation » dans le massif du Vercors 87

2.1. Présentation générale 87

2.2. La Charte de développement de la CCMV 88

2.2.1. Une démarche alternative au SCOT 89

2.2.2. Une Charte opposable 91

2.2.3. Une réaction au SCOT grenoblois 92

2.3. Sensibilisation, participation, formation 93

3. L'ambition d'agir sur la gestion de l'espace dans Belledonne 95

3.1. Présentation générale 95

3.2. Des efforts portés sur la sensibilisation et l'animation territoriale 98

3.2.1. Sensibiliser les élus et les habitants 98

3.2.2. Entre animation et accompagnement 100

3.3. Des « UHN » aux « limites intangibles », le tournant du SCOT ? 101

3.3.1. Le Projet d'Unités d'Habitations Nouvelles (UHN) 102

3.3.2. Le SCOT de la RUG et ses « limites intangibles » 103

3.4. Le problème récurrent du financement 105

3.4.1. Financer une mission d'ingénierie à destination des élus 105

3.4.2. Le projet de PNR de Belledonne 106

4. Vers la maîtrise foncière 107

4.1. La grille d'analyse (B) « Initiatives locales et foncier » 107

4.2. Trois stratégies cumulatives pour construire les conditions d'une maîtrise foncière 111

4.2.1. Construire du dialogue 112

4.2.2. Investir dans la technique 112

4.2.3. Agir sur les cadres de planification 113

Partie III. De la théorie à la pratique 115

Chapitre 1. Articuler la théorie des cadres normatifs à la pratique des initiatives locales alpines 117

1. Grille d'analyse (C) « Cadres normatifs et initiatives locales face au foncier alpin » : concordance ou décalage ? 118

2. Quel(s) rapport(s) à la norme et au droit en aménagement ? 121

2.1. Des perspectives ouvertes par la gouvernance... 121

2.2. Mais un cadre qui reste « hyper réglementé » 122

2.3. L'efficacité des outils et des cadres 124

3. La figure de l'acteur-bricoleur 126

Chapitre 2. De la spécificité alpine en matière de politique foncière 129

1. Des particularismes reconnus aux spécificités proclamées 130

1.1. La loi Montagne de 1985 130

1.2. Entre handicaps et opportunités pour le territoire alpin 132

1.3. Une spécificité des territoires touristiques alpins ? 133

2. A qui la terre ? 135

1.1. L'apport de Mériaudeau sur la question foncière alpine 135

2.2. Un état d'esprit typique et ses incidences sur les politiques foncières alpines 137

3. Montagne et littoral même combat foncier ? 139

3.1. Des problématiques foncières assez proches 139

3.2. L'exemple de la Bretagne 140

Chapitre 3. Vers une gestion foncière durable des territoires alpins 143

1. Foncier et durabilité 144

1.1. « Faire du foncier durable » 144

1.2. Durabilité en station de montagne 145

1.3. « Personne n'a intérêt à scier la branche sur laquelle il s'assoit » 146

2. Pour des politiques foncières... 147

2.1. Cinq conditions de réussite pour une politique foncière volontariste 148

2.2. Vingt-quatre propositions de Joseph Comby 149

3. Elargir le champ de la réflexion 151

3.1. Une mise en perspective historique 152

3.2. L'apport des chercheurs « du Sud » aux problématiques foncières alpines ? 153

Conclusion générale 157

BIBLIOGRAPHIE 165

ANNEXES 171

Table des illustrations

Figure 1. Le problème général de recherche, N. Moyon 2010 13

Figure 3. Les jalons de la recherche appliquée, N. Moyon 2010 14

Figure 2. Les trois pistes de recherche identifiées, N. Moyon 2010 14

Figure 4. Méthodologie de travail, N. Moyon 2010 19

Figure 5. Rétroplanning de l'étude 19

Figure 6. Structure de la grille d'analyse, N. Moyon 2010 20

Figure 7. Projet Foncimalp, Suaci Alpes du Nord 2010 23

Figure 8.Mise en perspective de la chaîne de transformation du foncier, CLD des Vals du Dauphiné & Nord Isère 2008 35

Figure 9. Acteurs et "préoccupation foncière", N. Moyon 2010 37

Figure 10. Interactions dans les territoires ruraux et périurbains, d'après A. Tchekemian 2008 39

Figure 11. Exemples d'enjeux et bénéfices partagés entre le rural et l'urbain, d'après M. Mouly 2008 39

Figure 12. Les cadres normatifs du foncier, N. Moyon 2010 41

Figure 13. Tableau des outils de planification, d'après R. Cazajous 2007 48

Figure 14. Tableau des outils d'acquisition foncière, d'après R. Cazajous 2007 48

Figure 15. Tableau des outils d'aménagement opérationnel, d'après R. Cazajous 2007 48

Figure 16. Tableau des outils fiscaux et financiers, d'après R. Cazajous 2007 49

Figure 17. Schéma des outils fonciers, par catégorie et échelle d'intervention/utilisation, d'après T. Wyon 2008 49

Figure 18. 10 mesures pour construire une gestion foncière au sens de la Convention alpine, N. Moyon 2010 57

Figure 19. Cerner l'objet foncier et ses enjeux à travers l'analyse de la DTA des Alpes du Nord, N. Moyon 2010 59

Figure 20. Constat et orientations en matière de foncier selon la DTA Alpes du Nord, N. Moyon 2010 59

Figure 21. Evolution de « l'ambition foncière » de la DTA Alpes du Nord (Juin 2009 - Juillet 2010), N. Moyon 2010 61

Figure 22. Grille d'analyse (A) "Cadres normatifs et foncier", N. Moyon 2010 64

Figure 23. Détail de la grille d'analyse (A), N. Moyon 2010 66

Figure 24. L'opposabilité de la DTA des Alpes du Nord, une question de calendrier, N. Moyon 2010 71

Figure 25. Démarche de la Charte de développement de la CCMV, 2007 90

Figure 26. Démarche de formation des élus du Vercors, Plan d'actions CCMV 2007 93

Figure 27. Interdépendance vallée-versant, ADABEL 2009 96

Figure 28. Evolution de l'agriculture de Belledonne, ADABEL 2009 97

Figure 29. Grille d'analyse (B) "Initiatives locales et foncier", N. Moyon 2010 108

Figure 30. Détail de la grille d'analyse (B), N. Moyon 2010 111

Figure 31. Trois stratégies cumulatives vers une politique foncière volontariste, N. Moyon 2010 112

Figure 32. Grille d'analyse (C) "Cadres normatifs et initiatives locales face au foncier alpin", N. Moyon 2010 120

Figure 33. Les atouts d'une politique foncière durable, CG Gironde 2010 147

Figure 34. 5 conditions de réussite pour une politique foncière volontariste, N. Moyon 2010 148

Figure 35. 24 propositions sur les politiques foncières locales, J. Comby 2009 151

Figure 36. Imbrication de la recherche et du stage, N. Moyon 2010 Erreur ! Signet non défini.

BIBLIOGRAPHIE

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Site officiel de la Réforme des collectivités territoriales : http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/pourquoi-reforme (consulté le 11/08/10)

http://www.cemagref.fr/le-cemagref/lorganisation/les-centres/grenoble/ur-emgr/projets/amen-les-amenites-environnementales-des-espaces-ruraux-valorisation-gestion-et-contribution-au-developpement-durable-des-territoires/

ANNEXES

1. Tableau de synthèse des entretiens réalisés

2. Grille détaillée d'entretien

3. Conformité, compatibilité des documents d'urbanisme : éclairage

4. L'enchevêtrement de compétences et d'interventions publiques autour du SCOT

5. Schéma de l'évolution de l'ambition foncière de la DTA des Alpes du Nord - références

6. Exemples de Fiches-action de la CCMV dans le cadre de sa Charte de développement

1. Tableau de synthèse des entretiens réalisés

2. Grille détaillée d'entretien

Etude Cipra - Mémoire de recherche IGA

I. Présentation générale

1) Pouvez vous me présenter votre structure et son action sur le foncier ?

2) Qui sont les acteurs de la question foncière, qui sont les décideurs, qui sont les « metteurs en oeuvre » ? Où vous situez-vous ?

3) Quels sont les enjeux fonciers de votre territoire d'intervention ?

4) Avec du recul, observe-t-on une évolution des problématiques foncières et de sa gestion sur votre territoire ? Y-a-t-il plus d'acteurs qu'avant, plus de compétences, de connaissances, d'outils, de nouveaux enjeux... ?

5) Pouvez-vous me donner un exemple emblématique des actions/projets/réflexions que mène votre structure ?

II. Mettre en oeuvre une politique foncière volontariste, dans les Alpes (en filigrane, la question de la spécificité alpine)

6) Selon vous, quelles sont les forces et faiblesses de votre territoire pour conduire sa propre politique foncière ?

7) Aujourd'hui, les collectivités ont-elles les moyens de leurs compétences foncières face aux enjeux auxquels elles sont confrontées?

8) La collectivité doit-elle chercher des appuis ou des soutiens pour réussir à mettre en oeuvre une politique foncière volontariste ?

9) Peut-on parler d'une spécificité alpine en matière de gestion foncière?

10) Faut-il des moyens spécifiques à la montagne pour traiter des questions de foncier? (procédures et outils particuliers, compétences spécifiques renforcées, aides financières...)

III. Les outils de gestion foncière

11) Quels sont les outils de maîtrise du foncier que vous utilisez ? Votre avis sur ces outils : trop ou pas assez, peu connus, mal utilisés, pas adaptés aux situations locales...

12) Par qui les procédures relatives au foncier sont-elles impulsées et décidées? D'où proviennent les cadres dans lesquels agissent les collectivités ?

13) Dans quelle mesure les territoires participent à l'élaboration des outils et des cadres de l'aménagement du territoire qu'ils sont chargés d'utiliser?

14) Faites-vous remonter (auprès d'autres échelons territoriaux) vos problématiques de terrain, des blocages que peuvent constituer certaines procédures ou outil de gestion foncière?

15) Selon vous, qui a le pouvoir de faire évoluer des procédures nationales qui s'avèreraient inadaptées localement? Peut-on agir localement sur les outils et les cadres de planification?

IV. Deux cadres de planification des Alpes du Nord : la Convention alpine et la DTA Alpes du Nord

16) Des cadres de planification ou d'aménagement tels que la Convention Alpine et le projet de DTA Alpes du Nord vous semblent-ils « utiles » localement pour mener une politique foncière ?

17) Peuvent-ils le devenir ?

18) Y fait-on référence dans les documents d'urbanisme locaux ?

V. Quelles perspectives de gestion foncières dans les Alpes ?

19) Où se situent les besoins pour maîtriser le foncier dans les territoires de montagne? (Connaissances, sensibilisation des acteurs, accompagnement/formation des élus et techniciens, gouvernance, intercommunalité...)

20) Pour conclure, comment définiriez-vous une "gestion raisonnée et durable du foncier" dans les territoires de montagne?

3. Conformité, compatibilité des documents d'urbanisme : éclairage

Sur son site internet, le conseil général de Haute-Savoie propose l'accès à un centre de ressources sur les questions foncières ainsi que des fiches techniques sur le foncier et le logement. Ces nombreux outils sont destinés aux collectivités territoriales. Les informations qui suivent en sont tirées.

Disponible sur : http://www.cg74.fr/download/site-principal/document/actions/amenagement/questions-foncieres/fiche10.pdf (consulté le 13/08/10)

En matière juridique, la hiérarchie des normes (normes constitutionnelles, traités internationaux, lois, règlements) s'organise sous différents rapports :

1) Le rapport de conformité :

Le contenu de la norme inférieure doit être déduit du contenu plus général de la norme supérieure. L'autorité inférieure ne dispose alors que d'une compétence liée et l'on peut bien dire qu'en lui obéissant, on n'obéit qu'à la loi.

2) Le rapport de compatibilité :

La norme supérieure se borne à tracer un cadre général, par exemple, en déterminant des objectifs ou en fixant des limites, mais laisse à l'autorité inférieure le choix des moyens et le pouvoir de décider librement, dans les limites prescrites, du contenu de la norme.

L'autorité administrative peut user d'une marge d'interprétation et d'appréciation dans la mise en oeuvre d'un document prévisionnel, sous réserve que ce document ne l'interdise pas et que son économie générale ne soit pas remise en cause. La compatibilité ne doit révéler aucune contradiction.

Le rapport de compatibilité est donc moins strict que le rapport de conformité.

Ci-dessous, un schéma de la hiérarchie des normes en matière d'urbanisme et d'habitat :

4. L'enchevêtrement de compétences et d'interventions publiques autour du SCOT

Source : Conseil régional, schémas de cohérence territoriale : enjeux d'équilibre en Rhône-Alpes, septembre 2007, 48 pages.

5. Schéma de l'évolution de l'ambition foncière de la DTA des Alpes du Nord

Le schéma présenté s'intéresse à l'évolution récente de « l'ambition foncière » du projet de DTA des Alpes du Nord de Juin 2009 à Juillet 2010. Il s'agissait de voir si les mesures envisagées par la DTA en matière de foncier sont plus ou moins ambitieuses au regard du contenu initial du projet. L'ambition dont il est question est celle énoncée officiellement par l'Etat : « définir une stratégie cohérente et volontaire » et « faire le choix du développement durable pour les Alpes du Nord »

Il est donc nécessaire de se reporter aux deux versions qui sont comparées :

Doc 1 : Version de Juin 2009

Doc 2 : Version de Juillet 2010

Figure 21bis. Evolution de « l'ambition foncière » de la DTA Alpes du Nord (Juin 2009 - Juillet 2010), N. Moyon 2010

6. Exemples de Fiches-action de la CCMV dans le cadre de sa Charte de développement

Dans le cadre du Plan d'action de la Charte de Développement de la Communauté de Communes du Massif du Vercors, 25 fiches-action ont été élaborées, réparties suivant 5 thématiques de l'aménagement et du développement : habitat, tourisme, emploi, paysage, réseaux.

Les 6 fiches-action suivantes sont quelques exemples les plus en lien avec le sujet abordé ; elles concernent toutes la thématique de l'habitat.

* 372 RADISON RAKOTOARISOA Célestin, RAMANANARIVO Romaine et Sylvain, Stratégie pour un développement durable par le foncier à Madagascar, TALOHA (revue scientifique internationale des civilisations), n°19, 30/01/10 [En ligne]. Disponible sur : http://www.taloha.info/document.php?id=845 (consulté le 04/09/10)

* 373 LE ROY Etienne, L'apport des chercheurs du LAJP à la gestion patrimoniale, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 03/03/2007 [En ligne]. Disponible sur : http://www.foncier-developpement.org/analyses-et-debats/debats-conceptuels/l2019apport-des-chercheurs-du-lajp-a-la-gestion-patrimoniale/view (consulté le 31/05/10), p.6, pp.8-9

* 374 Vincent Tonnelier a habité pendant 22ans à La Grave. Hôtelier et commissaire enquêteur, il avait déjà une bonne expérience de « concertation » avec les habitants. Entretien n° 15

* 375 Conseil Général de la Moselle, un aménagement foncier réussi [En ligne]. Disponible sur : http://www.cg57.fr/vivrelamoselle/Pages/Environnement/Amenagementfoncier.aspx (consulté le 29/07/10)

* 376 RENARD Vincent, Aménagement de la montagne et économie foncière [en ligne]. Disponible sur : http://vincentrenard.eu/index.php?option=com_content&task=view&id=5&Itemid=10 (consulté le 22/06/10)

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